建设法治县市区的调查与思考

[以科学发展观指导县市域经济发展]以科学发展观指导县市域经济发展科学发展观是全面建设小康社会的根本指导方针，是符合当代中国国情实际的发展道路和发展模式。九象网23: .9xwang.发展县（市）域经济，必须坚持以科...+阅读

按照“依法治国”的要求和中共浙江省委《关于建设“法治浙江”的决定》，以及中共**市委《关于贯彻〈中共浙江省委关于建设“法治浙江”决定〉的实施意见》，我市十一五期间社会发展主要内容之一是通过加强民主政治建设与法制建设来实现“法治**”这一目标。从近几年各县（市、区）法制工作的实践情况看，各地依法治县虽然取得了一定的成效，但与新形势要

求相比，特别是与各地今后一个时期全面建设小康社会的新任务相对照，建设“法治县（市、区）”仍面临一些难点和热点问题。为此，带着这些问题与思考，笔者先后到遂昌、龙泉两县市有关单位和乡镇开展调研。通过调研分析，从县（市）这一层面进一步探索如何建设“法治县（市、区）”的实现途径与方法。

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一、当前建设“法治县（市、区）”工作遇到的热点与难点问题

随着当前经济增长方式的转变、改革的攻坚、社会结构的转型，以及经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式逐渐多样化，社会主体间的关系日益复杂，各类社会矛盾、纠纷纷繁复杂、突出多变。主要表现为：

（一）法律知识的普及与群众依法维权存在现实上的较大差距。据调查，2005年遂昌县信访部门共受理群众来信来访2193件批次，其中来信1647件次，来访546批次2116人次。反映比较集中的问题：（1）反映村级换届选举中的有关问题。如不符合条件的人参加选举，选票、封条未盖公章，贿选、打架等；（2）土地征用款分配、承包田调整以及因宅基地和山林权属利益等问题；（3）反映征地不公开、价格低等问题；（4）涉法涉诉。反映借款纠纷经法院判决后未能执行，以及不服法院判决等问题。为什么会出现上访多？从遂昌、龙泉调查了解到，一是随着农村继续推行二轮家庭联产承包、统分结合的双层经营体制后，村级组织的政治强力缺失，村干部的作用开始减弱，并且村人民调解组织日常功能开始退化（有的地方调解组织形同虚设）等所带来的问题在基层得不到及时解决，以致村民因维权而盲目走上上访之路。二是现在农民维权寻求法律保护少，逐级上访多。因为请律师打一场官司需化费2000元左右（有的费用还不算），负担不起，只好选择上访来维权（化费少）。三是政府对农民土地征用过程中，因补偿利益问题发生矛盾，村委会或村民不是以正常渠道反映问题，而是请农村土律师代写诉讼状（遂昌石练镇的一个土律师生意特别好，收入甚丰），不少诉讼状中反映问题的内容任意夸大，目的是想方设法与政府相抗衡，以此获得更大利益，以至信访或上访案件越来越多。据统计，2005年龙泉市发生群众进京上访3批5人次，赴省集体上访3批52人次，到**集体上访3批53人次。尽管与上年比该市除进京上访有所下降外，其它上访人数均有明显上升，且规模呈扩大之势。

（二）城市旧房拆迁、企业改制、投资小水电、库区移民、高速公路建设等利益的调整，成为群众与政府矛盾激化的焦点。近几年，随着各县（市）经济社会发展快速推进，城市化进程不断的加快，人们受利益驱动或由于当自身利益被调整所产生的不平衡性心态也明显的暴露出来，有的甚至演变成为影响社会稳定的重要因素。从龙泉市调查的情况看，近年来该市发生的群体性闹事事件主要特点：一是数量增多、规模扩大，从2003年至2006年上半年龙泉市发生群体事件分别为5起、6起、8起和5起；二是组织程度不断增强、对抗性加剧；三是参与人员多元化、原因复杂化；四是现场处置难度明显加大。2005年龙泉市共发生各类纠纷案件（事件）共841起，占全部治安案件数的42。据龙泉市公安局同志介绍，该市近几年投资水电站项目增多，由于业主征地过程中因每个平方补偿费用偏少，时常引发项目所在地村民与业主矛盾加剧，村民们一旦达不到自己设定的最低要求，就不断到政府集体上访或静坐。而个别人为达到自身目的，从中挑拨离间，制造事端，给政府妥善解决问题增加困难，也影响了业主在龙泉投资的积极性。如2006年3月19日上午，龙泉市龙南乡五星村村民因岱根电站政策处理过程中与业主产生分歧，乡政府多次协调未果，业主在未征得该村同意的情况下，擅自开工建造，五星村村民闻讯后，立即组织了近百人前往岱根电站阻止施工并与业主发生冲突，砸坏施工设备，引发了重大群体性事件。

（三）在规范市场经济秩序过程中，严厉打击制售假冒伪劣商品的不法行为难度大。据遂昌县的同志介绍，目前打击制售假冒伪劣商品行为之所以难度大，主要是：（1）案发多，办案人员查处任务重，此案未了另案又发；（2）执法主要靠工商、药品监督和质检部门，有的案件上升到人民法院来裁定，结果是当事人不服行政处罚或法院裁定经常上访，上告的比较多；（3）现在国家实行对驰名商标、著名商标积极的保护措施，各地政府职能部门基本上不再主动上门对其生产环节进行监管，但工作中职能部门却发现一些企业生产假冒商品。由于政策上的倾斜，上有挡箭牌，下有厂商、经销商纵向横向人情关系，执法部门查到也处理不了。这不仅使执法部门工作难以开展，也侵害了广大消费者的权益。这类不合法又违规的问题在遂昌、龙泉两地中确有不同程度的存在。

（四）社区盲目承担执法部门的有关工作，管了不该管的事。现在一些政府部门或街道办事处动

不动就把工作布置社区去做，使其执行起来缺乏必要的法律依据，容易与居民产生对立情绪。遂昌县妙高镇城北社区的干部说，他所在的社区共有5400多居民（不包括两个城中村人口），各种不稳定的治安因素比较突出，由于社区工作人员少、经费少，事情忙都忙不过来，有时更是管了一些自己不该管的事。例如，该社区40-45岁的下岗职工就有45人，他们年龄不大，但重新就业难，现在又要承担逐渐成年的子女繁重的教育成本，负担重，生活十分困难。这部分人经常聚在一起拿自己与社区内的离退休干部和退休教师所享有经济收入、医疗保障等相比而引发对立情绪，甚至发生语言冲突，有的谩骂政府不关心下岗职工的死活。我们即非社会保障部门，又不是教育部门，而这些矛盾要我们去解决，我们又没有这个权力，不管又担心出问题。还有的社区居民（包括城中村农民）乱养鸡、养鸭、养狗，有的甚至任其在大街小巷内乱跑，随处大小便，严重影响城市景观和社区周围的卫生。这本是行政执法部门的事，却要社区来抓来管。

（五）妇女合法权益受侵害案件增多。据向市法律援助中心调查了解，2005年我市各县（市、区）涉及妇女的合法权益受侵害而到县（市、区）法律援助中心申请法律援助的案件人数达到229人，约占全市当年妇女申请需法律援助案件的78。妇女的合法权益受到侵害案件之所以呈上升趋势，表现为妇女不能同男子同工同酬，外来女民工打工拿不到工资，打工妹上班手被机器扎伤致残得不到赔偿，农嫁非人员、出嫁女分不到田，以及农村地区一些妇女遭到丈夫的虐待等等。龙泉市妇联同志反映，近几年因“农嫁非”、“出嫁女”问题导致群体上访，长期静坐市政府，不仅影响了当地社会的稳定，也严重妨碍了机关正常工作秩序，直到最高法院作出司法解释才得以渐渐平息；还有因婚外情问题查处难取证，以及丈夫任意殴打虐待妻子等。妇联同志认为，妇联作为群团组织无行政执法权，遇到问题除做一些疏导性工作，只能起到监督有关部门的作用，人家可以听，也可以不听。

此外，调查中还发现，政府行政审批中心存在主体法律地位不明确问题；政府一些部门单位机关效能低下和政务不公开问题；农村地区青少年犯罪率上升问题；以及反映自实行新的《计划生育法》后，重男轻女的思想、主动向计生部门交社会抚养费生儿子（超生）现象有所抬头。

二、原因分析

造成上述问题及矛盾的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的，归纳起来大致为以下五个方面：

（一）群众维权意识增强，但寻求司法救济意识薄弱。伴随着社会的进步，经济的快速发展，不但城市居民的维权意识在不断增强，而且农村老百姓维权意识也开始增强，他们的心态从固有的“求生存、求发展”到如今的“求平等”。但长期以来，由于法制观念的淡薄和权利义务观念的模糊，对政策概念和法制意识不强，他们对自身合理要求往往通过不合法的手段表现出来，习惯以上访、静坐等方式来表达诉求和愿望。个别人为达到个人政治或经济上的目的，总是躲在幕后煽动不明真相的群众到市里、省里、北京上访，其结果是严重损害了一个地方党委、政府的良好形象，影响了社会稳定。

（二）由于利益格局的调整，部分群众因心态失衡而产生过激行为的发生。群体性事件总是伴随着集体或多个人的利益产生而产生，在经济转轨的过程中，利益格局的调整又是必然的，由此一部分社会成员、阶层、群体的利益由于改革在一定程度上受到了影响，产生不满情绪，造成不平衡心态。特别是部分农民由于生活相对贫困，希望在拆迁、土地征用中能够得到更多的实惠和利益。一旦现实利益难以满足他们的愿望就以为自己的权益受到侵害，进而自发地聚合在一起，企图通过聚众闹事或集体静坐等形式，争取共同的利益。部分群众甚至还存在“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”以及“法不责众”的错误心态，认为聚众闹事是唯一可以解决问题和获得实际利益的途径，进而故意扩大事态，给政府部门施加压力，达到个人的目的。因此，群体性事件从本质来说是违反宪法和法律的，事件主体所采取的行为方式和手段也是超越法律程序的。

（三）地方保护主义对规范市场经济秩序的影响，助长了厂商、经销商违法行为的发生。据调查了解，从生产企业和有关经销商主体看，市场上制售假冒商品违法行为不少，据遂昌县同志反映，在市场上流通商品中90的或多或少存在不规范的地方。但有的领导认为，经济发展初期不能任意查处，而应允许其先发展后规范。所以，执法部门存在执法难、求助难的问题。龙泉工商部门同志认为，如今政府的执法部门多，一方面职责分得太细，另一方面又存在界限不清而产生相互推诿等。由于协同难，最终导致执法力度受到相关条件的限制，该查处的难以查处，该纠正的又纠正不了。

（四）工作职能的越位，人员经费不到位，影响了“平安社区”的创建。首先，从《中华人民共和国城市居民委员会组织法》来看，社区不具有行政执法权，她的任务只不过是受街道办事处委托从事对所在辖区范围内的居民开展宣传国家法律法规政策、维护居民的合法权益、教育居民依法履行应尽义务、开展社会主义精神文明建设活动、办理本居住地区居民的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、以及协助政府或者它的派出机关做好公共卫生、计划生育、优抚救济和青少年教育等。但执法部门执法时，总是把社区同志拉进来一起执法，特别是在旧房拆迁、查处计划生育超生对象等均请社区同志一同开展工作或代办，弄得社区干部不务正业，手忙脚乱，影响社区的日常工作开展。由于加班加点待遇低，工作经费又不足，导致工作人员力不从心。其次，社区居民民主自治意识还比较淡薄，很多居民只是把社区作为“居住地”，不愿意或很少参与社区民主选举、民主管理、民主监督等活动。

（五）行政管理体制的缺陷，导致执法工作上的缺位。过去，妇女受歧视是中国封建社会长期遗留的历史问题所造成的，但新社会妇女权益受侵害或得不到应有的保障，又是由诸方面因素造成的，其中就有职能部门长期执法不公或脱离监督体系以外所带来的问题。新中国建立以后，男女平等不仅写入《宪法》这一根本大法，特别是全国人大通过并颁布的《中华人民共和国妇女权益保障法》以来，又提出男女平等基本国策，规定妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。但各地真正执行起来并非如此，有的部门说归说，做归做，发现问题也不去纠正，有的不愿纠正，或睁一只眼闭一只眼，有的以各种理由故意久拖不决，导致在这方面工作上的长期被动。另外，妇联作为人民团体性质的组织又无执法权，遇到问题或维权也只能做一些疏导性工作或起到一般性监督作用。

除上述原因外，从调查中反映出来的其它热点与难点问题去分析，总的也是由于法治理念滞后，法律规章政策宣传不到位，以及决策的科学性、民主性不强等所带来的。而从超计划生育情况看，也由于人们对立法理念认识差距的问题、人性化的问题，以及人们生活富裕程度和重男轻女思想等等给有条件又有经济实力的家庭开了方便之门。针对这些问题，必须引起高度重视，下大力气逐步加以解决，以确保县（市、区）法治建设扎实推进。

三、推进“法治县（市、区）”建设的几点想法

“十一五”时期是我市全面建设小康社会的关键时期。各县（市、区）要实现“跨越发展，和谐融入”的目标，必须围绕中央提出的落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持社会主义法治理念，全面贯彻落实省委《关于建设“法治浙江”的决定》和市委《关于贯彻〈中共浙江省委关于建设“法治浙江”决定〉的实施意见》，积极推进“法治县（市、区）”创建工作。

（一）加强学习，全面领会建设“法治县（市、区）”的基本内涵。法治是指国家权力的行使和社会成员的活动普遍处于符合一种良好而完备的法律规则系统的要求的状态。建设“法治县（市、区）”，是实现社会主义法治国家在**的具体实践，必须体现建设法治国家的普遍性特征，同时反映所在县（市、区）的地域特色。根据法治国家的基本理论，“法治县（市、区）”建设的实践经验以及各地经济社会发展的新趋势和新要求，我们所要建设的“法治县（市、区）”，应该是民主健全、制度完备、公共权力运行规范、公民权益切实受保障的法治社会。首先是民主健全。就是民主制度完善、政治参与有序、人民依法通过各种途径和形式管理国家事务。而民主是法治的政治基础，没有民主，就没有现代意义上的法治；第二是制度完备。就是地方规范性文件需齐全、规范系统、相互协调，与国家法律体系及经济社会发展相匹配；第三是公共权力运行规范。要实现法治目标，最关键的是合理配置和有效制约公共权力，不允许越权和滥用权力；第四是公民权益要有切实保障。公民享有广泛的权利和自由，一切合法权益都受到法律保护，一切侵权行为都将受到应有制裁。

（二）全面推进依法行政，加快建设法治政府。一是要把贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》作为当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务切实抓紧抓好。建设法治政府，是一项事关国家全局和长远发展的系统工程，《纲要》中明确提出了推进依法行政的六条基本要求和建设法制政府的七个方面目标，对这些要求和目标不仅国家机关工作员必须全面掌握和认真领会，而且要在今后工作中全面贯彻落实。二是明确政府的职能定位和合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。要按照“有所为，有所不为”的原则，切实将政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理的公共服务上来，依法履行工作职责。要着力解决行政权力的纵向和横向的科学配置问题，使之既保证有利于发挥地方和部门的积极性，又有助于防止产生“地方保护主义”和“部门保护主义”。三是改革行政管理方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，减少对经济、社会事务的直接的、微观的事前干预；充分运用行政规划、行政指导、行政合同等方式，减少行政许可、行政处罚、行政强制等行政手段的适用；加快电子政务建设，推进政府上网工程，扩大政府网上办公范围，提高政府办事效率。四是推进政府信息公开。要进一步规范政府文件公开、信息发布、会议旁听、档案查询等具体办法。除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，其余信息都要公开。五是加快推进乡镇综合改革，合理界定乡镇政府职能，在积极创新工作载体过程中，把深化县（市、区）机关效能建设不断向乡镇延伸。

（三）坚持公正执法，维护社会公平与正义。首先，要牢固树立执法为民理念。要把严格公正执法贯穿到各项司法工作中，强化司法机关惩治犯罪、调节经济社会关系、保障国家和集体、法人和其它组织合法权益的职能作用。其次，要完善审判公开、检务公开，进一步加强司法体制和工作机制建设。要认真落实中央推进司法体制改革的各项措施，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运转的司法体制。其三，要建立健全抵制行政干预司法活动的有效机制。要从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使职权。各级党政机关要为司法公正提供必要的条件，严格将司法活动与经济利益相分离。第四，要完善公开审判和人民陪审员制度，逐步建立健全人民监督员制度。要把加强诉讼监督与惩治司法腐败结合起来，严肃查处群众反映强烈的徇私枉法、贪赃枉法、滥用职权等职务犯罪案件。第五，要加大法律援助和司法救助力度。要扩大司法救助范围，切实保护困难群众、弱势群体和妇女以及外来务工人员的合法权益。

（四）健全监督体系，加强行政监督。一是要自觉接受人大和政协的监督，接受司法机关的监督。要根据宪法和法律的规定，自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作和接受其质询。自觉接受政协的民主监督，虚心听取他们对政府工作的意见和建议，认真办理政协委员提案。接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督，维护和履行人民法院作出的行政判决和裁定。二是加强社会监督和新闻舆论监督。各级行政机关要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权力，支持人民群众对关系公共利益的重大行政决策、执行过程的监督，及时依法查处和纠正各类违法行为。主动接受新闻舆论监督，支持新闻媒体宣传报道与群众切身利益密切相关的行政决策，对重大违法行为进行曝光。三是切实做好信访工作。善于利用这条重要渠道倾听群众呼声，掌握社会动态，及时防范和化解社会矛盾。四是认真做好行政复议工作。如建立简易复议程序解决争议，充分发挥行政复议在政府层级监督中的自我纠错、快捷有效解决行政争议的作用。建立健全行政机关工作人员依法行政情况的考核制度和定期报告制度。县（市、区）政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级政府报告推进依法行政的情况。

（五）深化普法教育，增强公民法治意识。一是深入开展法律宣传教育学习活动。全民法律素质和法治意识的普遍提高，是建设“法治县（市、区）”的基础条件。要广泛开展以宪法为核心的全民法制宣传教育，在全社会大力弘扬法律文化，形成尊重人权、崇尚法治、守法用法的社会共识和良好风尚。针对不同普法群体的特点，采取不同形式，有步骤地开展法制宣传教育。在内容上要突出学习宣传宪法、经济社会发展、与群众生产生活密切相关、整顿和规范市场经济秩序、维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的法律法规。今年6月，龙泉市司法局为使法制宣传工作进机关、进企业、进学校、进乡村（社区），编印法律法规汇编12000册免费发送各地。二是注重法制宣传教育和法治实践相结合。紧密结合所在县（市、区）经济社会发展实际，开展以“法治乡镇”、“民主法治村（社区）”，以及“依法办事示范窗口”创建活动为载体的基层和行业依法治理。三是建立法制宣传工作长效机制。进一步增强普法的实效性，在巩固提高原有的普法工作机制的基础上，不断创新普法的新路子和新形式，逐步构建“大普法”工作体系。进一步完善领导、运行、评估和保障，把法制宣传教育与文化教育、德育教育以及各类知识培训有机结合起来，形成各部门、各行业各负其责，全社会共同参与的工作新格局。

（六）继续深入开展“平安县（市、区）”创建活动，促进社会和谐稳定。一是要善于运用法律手段来调整社会关系、平衡社会利益、促进社会和谐。二是要加强社会治安综合治理，积极探索政府预防和化解社会矛盾的新机制。要怀着对人民群众深厚的感情去做工作，积极疏导化解矛盾纠纷，切实维护社会稳定。龙泉市上垟镇深化“枫桥经验”，自2003年以来，在全镇推行“治安联防户长制”管理新模式试点，把治安、调解、计生、帮困等工作纳入户长统一协调管理，经过三年多的实践，已经取得十分明显的成效，不仅刑事、治安案件成倍下降，而且村民的法制观念普遍增强，趟出了一条具有山区特色的社会治安综合治理的新路子。被上级誉为“上垟经验”。 2004年龙泉市在全市推行“治安联防户长制”后，2005年该市农村发生各类纠纷共841起，成功调处809起，成功率为96以上。三是要立足于抓预警、抓预案、抓处置，确保社会公共安全。近年来，遂昌县云峰镇始终坚持“打防结合、预防为主、标本兼治、重在治本”的方针，创造性的提出“云峰是我家、平安靠大家”的主题活动，先后建立健全了“一加强三制度”的工作机制，有效地提高了面对突发事件的防控和处置能力。四是要完善各项社会管理体制，发挥社会自律管理组织的有效作用，协调各方面的利益关系，引导群众合理表达利益诉求，促进社会和谐有序，完善维权工作机制，积极探索政府主导、各方参与的社会化维权新路子。五是要加强基层人民调解工作，进一步疏通公民利益诉求反映途径。重点抓好乡镇（街道）信访室、司法所和综治工作中心的建设，维护基层社会政治稳定。