探讨事业单位改革的实现途径及措施

[事业单位年度个人工作报告]参加工作以来，我热衷于本职工作，严格要求自己，摆正工作位置，时刻保持谦虚、谨慎、律己的态度，在领导的关心栽培和同事们的帮助支持下，始终勤奋学习、积极进取，努力提高自我，始终勤奋...+阅读

事业单位的管理体制和运行机制，基本上是在计划经济体制条件下形成的。随着我国市场经济体制的日趋完善、经济体制和党政机构改革的不断深化，事业单位原有的管理体制、运行机制与社会化需求的矛盾日益突出，机构臃肿、人员膨胀、机制僵化、职能错位、财政不堪重负等问题逐步暴露出来。笔者以为，应该回过头来重新审视现有的事业机构，按照社会主义市场

经济的要求并结合社会事业的个性特征、产业特性及其生存环境、发展水平，对它们进行重新定位，并结合各类事业单位的特点制定管理办法和改革措施。

一、现行体制的弊端

我国事业单位原有的管理体制、运行机制已越来越不适应市场经济发展的要求，主要表现在以下几点。

一是管理体制封闭化，不适应市场经济的竞争性。在计划经济体制下，事业单位一经设立，其人员由国家统配，经费由财政统包，职责任务由上级统分，一切都是计划安排好的。在这种“三统”体制下，事业单位犹如“金丝鸟”，在国家的大笼中过着与世无争、养尊处优的生活，缺少自由发展的空间。结果导致事业人员缺乏竞争意识和经营能力，养成了“等、靠、要”的惰性思想，抑制了生机和活力，难以到市场经济的大潮中去搏击。而随着作为第三产业的社会事业服务市场的对外逐步开放，面对市场经济的激烈竞争，事业单位将无所适从，甚至会被逐出市场。

二是服务职能单一化，不适应市场经济的开放性。在传统单一的计划经济体制下，事业单位主要以主管机关、本行业、本系统为其服务对象，以服从国家需要为服务的立足点。随着市场经济的发展，开放的市场对事业单位资源的基础性配置作用越来越明显，社会化大生产要求作为社会服务组织的事业单位，以独立的法人身份进入社会，参与市场竞争，打破“部门所有，各自为政”和行业垄断的桎梏，面向全社会服务。

三是运行机制行政化，不适应事业单位自身发展的规律性。大多数事业单位是在计划经济体制下建立和发展起来的，有些事业单位是在党政机关的扶持下创办的，有的履行的是政府部门的职能。大多数事业单位在现行的管理体系、运行方式中计划经济的烙印很深，多年来还用行政手段管理事业单位，行政化的倾向非常严重，偏离了事业单位自身的发展轨道，严重违背了经济发展和事业单位内在的运行规律。结果是束缚了事业单位的积极性和创造性，使许多事业单位趋于封闭、保守，只注重于做所谓“份内”、“规定”之事，造成了人才、设备的浪费。

四是角色错位，政事、事企不分。从职能行使的情况分析，现有事业单位主要行使行政管理职能、公益服务职能、经营性职能，或二种、三种职能并行，政事、事企不分。这种状况会导致三种后果：一是重管理轻服务。管理职能有着或大或小的权力，而在权力的背后必然隐藏着利益的分配，因此，在有多种选项并存的情况下，管理职能必然成为首选，公益性服务排在其次；二是重经营轻公益。公益性服务不可能给单位和个人带来经济效益，在权衡经营性服务和公益性服务时，天平自然会向能给单位和个人带来经济效益的经营性服务倾斜，公益性服务则变成单位敛财的幌子；三是抑制市场发展。由于存在三种职能，加之主管部门的行政权力，自己既是裁判员，又是运动员，更是“运动会”的举办者，市场的公正性可想而知。因此，容易出现部门分割、地方保护和业务垄断等问题，不是向市场要机遇、求发展，而是向政府争职能、要政策，必然会阻碍社会事业的发展。

五是经费管理财政化，政府负担不堪重负。现有事业单位大多是以国家举办、财政投入为主体，由于受到财力的限制，一方面财政负担沉重，另一方面事业单位整体投入不足。许多地方绝大部分的政府财政收入用于人员“吃饭”，社会事业发展缺乏后劲。因此，政府办事业、机关办事业、财政办事业这一传统模式，已逐渐显得力量单薄、力不从心。

由此可见，事业单位在管理体制、运行机制等方面的弊端越来越多，已严重制约了社会事业的发展。而过去的事业单位改革，由于没有从根本上触及事业单位的传统运行机制和依附于党政机关的生存环境，致使事业单位缺乏活力和财政负担过重的问题一直没有得到根本解决。笔者认为，事业单位改革要与发展社会事业有机结合起来，充分尊重市场规律和事业单位本身的发展规律，打破部门所有，正确认识事业单位的社会属性，还事业单位的本来面目，重新显示社会事业作为一个社会产业的个性特征，使事业单位真正成为业务开放、面向社会、效益优先的社会法人。

二、事业单位改革的途径

笔者以为，事业单位改革是一项系统工程，最近中央下发了《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》，《意见》中明确“推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。”，事业单位改革被摆上了重要的议事日程，具体讲要按照“分类定位、分开管理、分别改革”的要求，根据事业单位的工作职责、业务性质和功能定位，结合经费预算形式，确定事业单位类别，对不同类别事业单位实施不同的管理制度和改革政策。

（一）分类定位

分类是事业单位改革的基础。经过几十年的发展，我国事业单位规模很大，门类繁多。由于各种原因，有些从事行政管理和生产经营的单位，也进入了事业单位的序列，导致了政事不分和事企不分，影

响了事业单位的规范管理。从事公益性服务的事业单位，在职责任务、运行机制、服务对象等方面也有很大区别。分类定位的思路，就是要通过分类首先把不应该在事业单位序列的单位划分出去，再把留在事业单位序列的单位，根据它们的特点划分为若干具体类别，有针对性地分别制定机构编制、财政、人事、分配、社会保障等配套政策，实施不同的改革和管理。

目前对事业单位的分类有多种角度，有按行业的，有按经费形式的，有按隶属关系的等等。从不同的角度划分事业单位类别各有不同的作用。但笔者以为，从功能的角度分类，是多年来改革经验的总结，有利于揭示现有事业单位存在的主要矛盾，明确事业单位的主要定位。

1、分类的原则

（1）政事分开、事企分离的原则。合理划分政府机关与事业单位、事业单位与企业的职能，将现由事业单位承担的行政职能进行界定，有法律、法规规定的予以确认，能由行政机关收回的予以收回，不能收回的依法授权行使。同时把行政机关一些技术性、辅助性、服务性职能交给事业单位；将现由事业单位承担的经营性职能予以剥离，交给企业。

（2）功能定位的原则。对现有事业单位根据其所承担的主要职能、市场化程度以及发展方向等综合因素，合理确定类别。

（3）精简效能的原则。结合分类，调整归并和重组现有事业单位，优化布局结构，发挥资源优势，促进社会事业发展。

（4）积极稳妥的原则。事业单位改革是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，因此在定位时，要按照积极稳妥的方针，做到一步分类、适时微调、分布实施。

2、事业单位类别

根据以上原则，把现有事业单位分成三类，即行政管理类（此类仅作为过渡）、社会公益类（公益一类、二类、三类）、生产经营类（此类仅作为过渡）。简单的说，就是大三类和小三类。

（1）行政管理类

指依据国家法律、法规的规定或由政府授权，承担行政执行、执法监督和经济社会管理职能的事业单位，如稽察、监察等机构。

（2）社会公益类

指面向社会提供公益服务和为政府行使职能提供支持保障的事业单位。对从事公益服务的事业单位，根据职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同情况，划分为公益一类、公益二类、公益三类三个类别。

①公益一类。这类事业单位应当具备以下条件：从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务；不能或不宜由市场配置资源。这类单位主要包含：基础性自然科学研究机构、重要社会科学研究机构、政策研究机构，义务教育机构、特殊教育机构，公共图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、群众艺术馆、美术馆、档案馆，公共卫生机构、传染病地方病职业病防治机构，残疾人康复机构、计划生育药具管理机构，社会体育管理机构，农业技术推广服务机构、动植物检疫机构、农（畜、水）产品质量检测机构、野生动物保护机构、水文水资源勘测机构、水利工程管理机构，环境监测机构，基础测绘勘测调查机构，社会救助服务机构、社会福利生产服务机构，政府采购机构，人力资源公共服务机构等等。

②公益二类。这类事业单位应当具备以下条件：涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要，面向全社会提供公益服务；可部分实现由市场配置资源。这类单位主要包含：普通高等教育机构、普通中等专业教育机构、技工（技师）教育机构、普通高级（职业高级）教育机构、学前教育机构、非营利性医疗机构、职工疗养机构、妇幼卫生保健机构、社区卫生服务机构等。

③公益三类。应当具备以下条件：业务活动具有公益属性；可实现由市场配置资源。这类单位主要包含：继续教育机构，党报、党刊、电台、电视台、重点新闻网站和时政类报刊、少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位、体现民族特色和国家水准的艺术院团，机关生活后勤服务机构，经济技术开发咨询服务机构。

（3）生产经营类

指以营利为主要目的或具有经营和盈利能力、面向市场从事生产经营或中介服务活动的事业单位。生产经营类事业单位一般不承担行政管理或社会公益性职责，经费预算形式一般为自收自支。如咨询服务、经营开发、旅游服务、宾馆招待、影剧放映、出版物发行印刷等等。

（二）分开管理

根据各类事业单位的特点，建章立制，分别实施与之相适应的管理手段和措施。

1、行政管理类

此类事业单位迟早要退出事业单位序列，因此在现阶段首先要做好改革的各项准备工作，对其职能、机构、编制、经费等方面进行调研，为下一步改革打下基础。在管理上，精简行政管理类事业单位的编制，并在建制上予以压缩，今后除国家法律法规有明确要求，不再审批此类事业单位。对一些已经具备条件的事业单位实行参照国家公务员制度管理。

2、社会公益类

（1）公益一类。这类单位的宗旨和业务范围，由国家确定并严格执行。所需经费由同级财政予以保证，不得开展经营活动，不得收取服务费用。履行职能依法取得的行政事业性收费或基金，全部上缴国库或财政专户，实行“收支两条线”并纳入财政预算管理，不得自主支配，收支彻底脱钩。对这类单位要强化公益属性，完善法人治理结构，加强政府监督，严格考核制度，逐步建立和完善绩效管理和问责制度。有关部门对其执行国家确定的宗旨和业务范围情况，工资政策执行情况，以及遵守国家规定和履行职责不到位的单位，要追究其主要领导人的行政责任，并对该单位进行相应处置。要通过加强对这类单位的全面监督和管理，不断提高其服务质量和社会效益。要严格控制这类单位的机构编制。

（2）公益二类。这类单位根据国家确定的公益目标开展相关业务活动，依法取得服务收入。根据国家政策、法律法规、单位业务特点和财务收支状况，所需经费由财政给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入。其基本公益服务项目与收费标准，由政府规定；其他公益服务项目与收费标准，接受政府指导。其服务质量执行相关标准。在完成规定任务的基础上，可依法开展相关的经营活动。提供公益服务取得的服务性收入，符合条件的要实行“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入，纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展，并依法纳税。对这类单位要建立和实行绩效评价制度，加强遵守法律法规、执行政策规定方面的监督。根据不同行业事业单位的特点，分别制定绩效评价指标体系，并定期组织评价。评价结果要以适当方式公布。要通过加大对这类单位政府监管和社会监督的力度，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。要根据工作任务和服务对象等情况，统筹规划这类单位的机构设置，合理核定人员编制。

（3）公益三类。这类单位经费自理，自主开展公益服务活动和相关经营活动。开展相关经营活动取得的收入可自主支配并依法纳税。承担国家有关任务的，国家给予相应的经费补助。其服务质量和服务价格参照相关标准并受政府监督。其中，有些单位具备转企条件后应逐步转为企业。对这类单位主要由社会力量举办，国家原则上不再新办。国家通过制定法律法规、政策措施和相关标准，引导和规范这类机构。除国家举办的单位外，不再核定机构编制。

3、生产经营类

此类事业单位迟早要退出事业单位序列转为企业，因此在现阶段要做好转企的准备工作，摸清生产经营类事业单位的家底，为下一步改革创造条件。在管理上，对此类事业单位的机构和人员编制进行冻结，不再审批此类事业单位，新进人员一律按企业性质进行管理。

（三）分别改革

对行政管理类、社会公益类、生产经营类事业单位分别实施不同的改革措施。行政管理类事业单位要结合政府机构改革和其他条件，逐步转为行政类机构。生产经营类事业单位，根据各地的实际情况和条件成熟程度，逐步转为企业。改革以后，只有社会公益类的事业单位保留在事业单位序列。这个思路，用比较形象的说法就是：“掐头、去尾、留中间”。

1、行政管理类

按照单位属性，这类事业单位应当转为或并为行政机构，所以对此类事业单位的改革，首先是理顺职能关系。根据法律、法规或政府机关授权的有关规定，对这类单位行使的行政管理职能进行清理，分保留、完善、收回等三种类型进行甄别。保留职能的单位，属履行行政职能比较典型，作为事业单位管理矛盾很突出，如有行政编制空缺或可调剂编制的，可以转为或并为行政机构，没有行政编制的，暂参照公务员管理，下一步结合行政管理体制改革和机构改革再逐步解决。属完善职能的单位，是指单位虽然归属行政管理类，但职能庞杂，既有行政管理职能（为主），又有社会公益职能或经营服务职能，对此类事业单位改革的重点是进行职能剥离，把社会公益职能或经营服务职能剥离出去（按照人随职能的原则，人员同时进行分流），再回归到行政机构序列。收回职能的单位，属行政主管机关擅自授权或履行职能依据不足的单位，对此类事业单位改革的重点是职能划归，将其承担的行政职能划归行政机关，其后再进行人员的分流安置，单位予以撤销；其次是按照“精简、效能、统一”原则，对此类单位的编制进行精简，建制进行压缩，在保证正确、及时、高效地履行工作职责且财力许可的前提下，严格控制单位规模。总之，此类单位的改革一定要稳妥、慎重，能由行政机关行使的职能则由行政机关行使，不得随意扩大行政权力的范围，抵消政府机构改革的成果，造成新一轮的机构膨胀。

2、社会公益类

对公益类事业单位的改革，主要应从优化事业布局、理顺管理体制、活化运行机制上着手。

（1）优化事业布局

合理调整事业布局、事业结构，优化事业资源配置。一是对位置相近、职能相同、性质相似、重复设置的事业单位，根据不同情况，予以合并或撤销，实现资源的流动和优化配置，提高服务质量，形成规模效益；二是对设置过于零散、规模过小、功能萎缩的事业单位，予以撤销或合并；三是对任务严重不足或长期不出成果、社会效益差的事业单位，进行规模、建制方面的压缩或予以撤销。

（2）理顺管理体制，实现管办分离

按照政事分开的原则，改变主管部门对社会公益型事业单位的直接管理为政策指导和依法监管，实行管办分离。即：政府新成立相应的事业管理中心，作为政府的直属事业单位，将所有事业单位（有特殊规定的除外）与所属主管部门脱离关系，按社会属性改为政府新成立的各类事业管理中心，中心代表政府履行出资人职责，负责下属事业单位社会效益及国有资产保值增值等相关管理工作，原主管部门依法履行监管职责。通过改革，彻底改变事业单位附属于行政机关的现状，彻底改变事业单位既是裁判员又是运动员的现状，还社会事业单位一个公平的竞争环境。

取消单位的行政级别（有特殊规定的除外），根据其性质、规模、作用、社会效益、经济效益等综合因素，采用等级标准，分类规范管理。依法确定单位职能，实行目标管理。根据社会事业发展需要和财政供给能力，按照精简效能的原则，重新确定单位人员编制及其结构，重新明确财政供给办法。单位按规范享有人事、财务、资产、运行等方面的自主权，真正成为独立的法人实体。

（3）优化资源配置，实现投资主体多元化

根据区域社会事业发展总体规划,以提高社会事业效能为出发点，整合现有事业单位资源，在确保国有资本合理的数量、规模和结构的基础上，尽可能吸引各类社会资金以合作、参股、独资等形式参与公益

二、三类事业单位改革，努力实现社会公益事业投资主体多元化，促进社会公益事业领域国有资本的合理集聚和优势放大。大力实施公益三类事业单位可经营性资产的产权制度改革，以及教育、卫生等公益

一、二类事业单位后勤服务社会化、产业化改革。具备条件的，可以通过政府花钱买服务的形式，逐步让一些公益二类、三类的单位淡出事业机构序列。

（4）推行人事制度改革，活化运行机制

根据公益

一、

二、三类事业单位的特点，积极推行公益类事业单位人事制度改革，以提高单位的社会效益和经济效益。一是优化岗位设置。根据各类事业单位的特点和单位业务开展的实际，科学设置行政管理、专业技术、工勤技能岗位，并确定各类岗位的职数。事业单位的岗位设置，重在合理设岗、因事设岗，明确岗位职责，破除因人设岗的陋习；二是推行全员聘用制。打破个人的身份界限，行政管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位按照岗位要求和任职条件实行竞争上岗，优胜劣汰，人员能进能出，职务能上能下。用人单位与个人签订聘用合同，实行合同管理，以此逐步向全员聘用过渡。三是搞活分配。改革现有僵硬的工资体制，取消事业单位职称制度，实行岗位工资制。具体办法是：事业单位根据年度社会效益指标或经济指标确定单位年度工资总额基数，单位按照各个岗位性质和职责任务制定不同岗位的系数，依据岗位责任,制定定性定量相结合的岗位考核细则，依据岗位职责和岗位业绩完成情况,确定岗位工资发放系数，再结合单位年度工资总额和岗位系数比例核定个人的工资，真正发挥工资的激励作用。四是完善考核制度。逐步改变过去完全用管理党政机关干部的模式管理事业单位工作人员的办法，探索符合事业单位特点的各项管理制度，制订出适合事业单位管理、专业技术人员和工勤人员不同特点的考核标准体系。并将考核结果作为聘用、续聘、解聘、晋升工资以及奖惩的重要依据。

3、生产经营类

此类事业单位要按照“产权清晰、权责明确、事企分开、管理科学”的要求，参照企业机制运作。要积极创造条件，借鉴企业产权制度改革的方法，通过个人买断、收购兼并、出售改制、股份制改造等多种形式，转为企业并实施改制重组。社会中介机构要与政府部门彻底脱钩，改制成为合伙制或有限责任制性质的组织。总之，通过转企改制、脱钩改制等多种形式，构建新型产权关系，建立现代企业制度，将生产经营类事业单位推向市场，促使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人实体和市场竞争主体。