关于促进我省地勘队伍可持续发展的调查与思考

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我省地勘队伍为全省社会经济发展曾作出过巨大贡献，并继续发挥着重要作用，但由于种种原因，当前我省地勘队伍面临诸多困难，发展受到制约，已经影响到地勘单位的安定，影响到我省矿产资源的永续利用和经济持续快速健康发展。为分析问题、掌握实情，促进全省地勘队伍的可持续发展，由我厅牵头，与省委政策研究室、省国土资源厅组成联合调查组，就全省地勘队伍

现状与发展问题，采取问卷调查、实地走访、召开多层面座谈会等方式开展了两个多月的调研，形成了以下调研报告。

一、我省地勘队伍现状令人堪忧我省省属地勘单位包括地矿、有色、核工业和煤田四

个地勘局，拥有61个二级地勘单位；全部职工41925人，其中离退休人员22689人，占职工总数的54.12％，在职职工19236人，占职工总数的45.88％；资产总额221940.24万元，其中：负债117421.13万元、净资产104518.1万元。四个地勘局原都属中央在*全额预算拨款事业单位，2000年前后下放我省实行属地化管理。50多年来，我省地勘队伍艰苦努力工作，在全省发现矿产141种，发现各类矿床（点）6000余处，探明储量价值1.22万亿元，在已探明的矿产中，钨、铋、普通萤石、海泡石、隐晶质石墨储量居全国之首，为湖南赢得了“有色金属之乡”、“非金属之乡”的美誉。地质勘查极大地促进了矿业开发，截至2004年底，全省建成矿山6810座，矿产采选业从业人员近50万人，总产值140亿元，矿产品出口占到了出口总额的20，因矿山开发而兴建的城镇上百处。我省地勘队伍在全国享有盛誉，有7个地质队曾获“国家功勋地质队”殊荣。核工业地质局在我省找到了全国第一批铀矿，并通过土法炼铀为我国第一颗原子弹、第一颗氢弹爆炸做出了贡献。随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，地勘体制改革滞后的矛盾日益显现，地勘队伍陷入困境，主要体现在：

（一）包袱沉重。全省地勘四局拥有一支过于庞大的队伍，总人数达4.2万人，其中离退休22689人，占到了54.12，未来五年还将有2000多人陆续退休；在职19236人，其中只有30％的人员具备专业技术技能，在职职工与离退休人员之比达到1:1.2。在职人员中待岗和提前退养人员达6577人，占在职人员的34.2％，剔除离退休、待岗、退养人员，四万多地勘职工仅30％在岗。各单位离退休人员负担较重，如建立于1955年的核工业地质局2004年离退休人员费用达7143万元，占到了整个事业费拨款的54.3。由于长期接触放射性，工作条件差，矽肺病、血吸虫病及工残人员412人，因公死亡职工遗属221人，每年支付该部分人员的工资、抚恤费、医疗费就多达900万元。地勘队伍历史欠帐较多，主要是缺乏社会保障条件，失业、医保等相当一部分单位未能纳入省直事业单位统一规范，长期遗留的职工工资待遇、医疗费欠帐、基地搬迁建设等问题严重影响地勘队伍发展。据调查摸底，4个地勘局医疗费欠帐累计3200余万元，基地搬迁资金缺口达3.17亿元。全省地勘队伍住房改革都因补贴不到位大部分没有落实，如省地矿局职工总户数9235户，没有按政策参加房改、住房没达到标准的就有4064户，占到44；并有占总户数1/4的2485户还居住在

六、七十年代干打垒平房中。一些老职工认为自己艰苦奋斗一辈子，单位进城难、儿女就业难、孙子上学难，是“献了青春献子孙”，情绪比较低落。

（二）投入不足。一是中央财政下放基数安排不足。煤田、地矿、核工业局、有色地勘局，于1998年至2000年间先后下放实行属地化管理。地勘四局下放情况一览表单位下放时间下放人数下放基数（万元）人均基数（元/人）省煤田局1998年578043407508省地矿局1999年19181172228979省核工业地质局2000年999697229726有色地勘局2000年7430771110378地勘四局属地化后，省财政对地勘四局调资按离退休人员增资100、在职职工增资70（其中煤田局100）追加了基数，但由于先天造成的预算缺口过大，人员过多，人均预算水平一直偏低。如地勘职工多次上访反应的210元问题，实际上就是省里1994年定的月误餐费人均60元和1997年增发的月生活补贴150元。当时省里规定，60元月误餐费只给政策，来源由各单位自行解决；150元月生活补贴财政给一部分，各单位自筹一部分。省直单位执行这210元补贴时，地勘单位当时还没有下放到省属地化管理，下放属地化管理时中央又未认可该项补贴。如果现在应地勘职工要求，由省财政将这两项补贴按省直全额预算单位发放的标准打入工资，省财政对四个地勘局需增加预算基数10565万元。二是上世纪八十年代中期以后，国家用于地质找矿的投入逐年减少。地勘投入长期以来是由中央大包大揽，实行省属地化管理之后，中央投入已只限于基础性、公益性、战略性地质工作，对关系地方矿业经济发展的地勘工作很少投入。实行省属地化管理之前的1995年－

1999年五年时间中央给地勘单位的项目经费拨款为3.2亿元，实行省属地化管理之后的2000年－2004年五年时间中央给地勘单位的项目经费拨款仅1.5亿元，同比减少1.7亿元，减少53％，而省地勘投入机制又尚未建立起来。目前全省真正从事地质找矿工作（含商业性地质找矿工作）的仅1641人，只占到在职职工工总数的8.5；2004年四个地勘局实现经营收入8.73亿元，其中地质找矿业务收入（含商业性地质找矿收入）仅4616万元，只占到5.29。找矿投入的不足已严重危及到我省矿业开发和发展。据有色地勘局的调查显示，近年来我省已关闭大中型矿山，造成近10万矿工下岗，若从市场矿产品需求和资源潜力看，只要前期地质勘查投入适量资金，这些矿山都还远远没到关闭的地步。

（三）体制不顺。一是从地勘系统看，专业力量分散，工作和建设重复，无序竞争。我省四家地勘局分属不同的部门管理，队伍各自为政，各自为战，以地质找矿为例，四家地勘局都分别设立了地质调查院，找矿技术力量分散在全省若干个地质队伍之中，为了生存和发展不得不相互争资金和项目，有关方面分配项目和资金时不得不平衡、照顾，降低了地质勘查投入的有效作用。特别是地勘四局所属的各地质队，基本上都从事地质找矿、工程勘察与施工业务，仅郴州市区就有从事相同业务的5支地质队，资源配置严重重复。二是从地勘单位看，事企并存的体制弊端严重。四个地勘局基本实行局队体制，局和队都是事业单位，按事业机制运行，队以下众多的公司、工厂、实体大都按企业办法管理。地勘单位以事业单位身份获得财政拨款，同时在市场中从事经营活动，用于补充地质事业费的不足，维持着地勘单位的生存和发展。

（四）发展乏力。以地质队为基础的地勘队伍大体情况相似，基础条件薄弱，设备老化，人才匮乏，基础设施陈旧，经营性资产少。近年来，通过地勘广大干部职工共同努力，地勘经济在市场机制运作、经营理念创新方面，有了一些新的变化。但受计划经济的影响仍然较大。一是思想观念滞后。地勘企业的创立由事业费投资形成，办好了，利润被庞大的队伍吃掉，本身没有积累或很少有积累，一旦需要更新改造，又要申请地勘费投入；办得不好造成亏损也要由地勘费补贴维持；维持不下去时，又退到事业上来。负盈不负亏，没有破产问题，难以形成“独立经营、自负盈亏”的机制。二是没有规模和核心竞争力。一个局下辖众多地质队，地勘经费分散、有限，所办的企业多是规模小、技术简单、功能雷同，缺乏竞争力。三是管理滞后。相当多的地质队企业沿用事业单位的管理办法，产权不清、经营性资产和非经营性资产不分，人员不精干，缺少激励机制和约束机制。

二、推进地勘队伍改革十分必要我省地质勘查队伍作为全国地勘实力最强的队伍之一，曾为我国社会主义建设事业做出了重要贡献，在新世纪全面建设小康社会的新阶段仍然担负着无可替代的重要责任和任务。按照落实科学发展观的要求，无论从以人为本、执政为民的基本出发点，还是从实现经济持续快速协调发展的战略高度上看，积极引导、支持地勘单位主动适应社会主义市场经济体制的转变，通过改革重组摆脱困境，各自找准优势重新发展壮大起来，都是十分必要的。

（一）国务院对地勘单位改革有明确的要求。1999年，在地勘队伍属地化过程中，以国办发〔1999〕37号文印发了《地质队伍管理体制改革方案》，该方案明确指出：中央和省一级保留承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量，将其余地勘单位逐步改造成按市场机制运行和管理的经济实体，逐步实行企业化经营；地勘单位企业化有一个过程，要创造条件加快改革的步伐；中央和地方都要对地勘队伍管理体制改革给予必要的资金支持和政策支持。国务院国办发〔2003〕76号文指出，对地勘单位实行属地化管理并逐步实现企业化经营的任务还没有完成，在改革和发展中还存在一些困难问题亟待解决。因此，我们要加大贯彻国务院一系列文件精神的力度，一方面努力解决地勘单位存在的困难，营造好的改革环境；另一方面，积极、坚决地推进地勘单位的改革，使地勘单位走上自主经营、自我发展的道路。

（二）湖南可持续发展需要加快地勘队伍的改革。地质勘查服务于经济建设和社会发展的全过程，是国民经济建设和发展一项先行性、基础性很强的工作。我国作为人口、资源和发展中的经济大国，90以上的能源和80以上的工业原材料依赖于矿产资源，资源的永续利用只能走“自给为主、进口为辅”之路，因而立足于勘查开发本土资源来满足国民经济与社会发展多层次、多方面的需求，应是贯彻落实科学发展观，实现可持续发展的必然要求。我省地勘队伍虽然面临历史包袱沉重、队伍过于庞大的较大困难与发展危机，但这支队伍作为矿业开发乃至整个工业经济发展的排头兵，决不是可有可无的问题。目前，我省矿产资源供需矛盾已日益突出，影响着经济和社会的可持续发展，如能源供应吃紧，有色金属价格暴涨，新一轮煤炭开采热、有色矿山热又在持续升温。但另一方面，由于多年来地勘资金有效投入严重不足，结果带来资源储备速度远低于资源开发速度，矿产资源储量的消耗量远远大于探明量，导致工业发展所需的矿产资源保障度大幅度降低。比如，2000年至2004年五年我省矿产采选业实现产值共计达592亿元，而这五年内包括中央投入在内我省地质勘探仅投入1.5亿元。1958年到1980年全省平均每年完成钻探工作量55.9万米，20世纪90年代年钻探工作量下降到20万米，2000年至2004年钻探工作量再次下降到每年2-4万米。根据地质勘查一般规律，发现一个矿床约需5-10年时间。因此可以说，过去一个时期是靠五十年代到

六、七十年代勘探的资源老本，维系了矿业的迅速发展和满足工业经济发展之所需。象目前这种地勘投入严重不足的状况持续下去，将有矿山枯竭、矿业经济无以依托之忧。因此，引导支持地勘行业摆脱困境与重组发展，不仅仅只是个简单的维稳问题，而是一个重大的经济问题；不单是地勘行业本身的事，而且是关系到可持续发展的整个社会大局。只有帮助地勘行业尽快走出困境，优化结构重组一支适应现代技术进步和经济发展要求的精干、精良的地质队伍，进一步发挥其国民经济发展先行军的作用，才能缓解资源能源瓶颈制约，不断增强发展后劲，确保全省经济持续快速协调发展。

（三）从缓解财政压力和地勘队伍改革的实践来看。我省省直全额预算单位总人数约13.86万人，地勘四局就达到4.2万人，所占的比例达到三分之一。这样庞大的队伍省级财政是难以完全负担的，必须推进改革，保留一块、搞活一块、剥离一块。另就地勘行业发展而言，根本出路是要在政府引导支持下，推进企业化、市场化改革。事实上，这些年来在地勘业务大量减少的艰难情况下，地勘队伍面向市场需求谋求新的发展出路，结构性调整已取得明显成效。2004年，全行业实现工程勘查和基础施工业务收入5.63亿元，工业企业和多种经营收入2.64亿元，分别占到了其业务总收入的64.43和30.28；真正地质找矿的业务收入仅0.46亿元，还不到全行业收入的6。因而从业务收入结构看，地勘队伍的主要力量已进入市场，主要困扰在体制不活、企业竞争力还比较弱。只要给予一定的扶持，帮助其解决一些实际问题，提供一定的优惠政策，甩掉包袱和整合资源，使地勘队伍的管理体制和运行机制适应市场经济发展的竞争要求，依托其现有技术实力、设备优势和资质条件，彻底摆脱困境走上良性循环的发展轨道是完全可能的。

三、推进我省地勘队伍改革发展的对策建议

（一）积极稳妥推进地勘改革参照内蒙、广西等省地勘改革的成功做法，结合我省实际，我们设想地勘改革要实行“并局、剥离、重组”。并局。将现有省地勘局、省有色地勘局、省核工业地质局、省煤田地质局合并为省地质勘探局，作为省政府直属事业局，其主要职能是负责地勘队伍的日常管理及改革与发展、改制改组和改造。剥离。（1）剥离地勘队伍办社会职能，将现有学校、医院等按属地和归口原则划归当地政府、部门管理；（2）剥离离退休人员，比照企业单位政策进入省直社会保障体系，费用从地勘单位事业经费中切出；重组。（1）在并局的基础上根据全省成矿条件和经济布局重新跨部门、跨专业实行行业重组，通过结构优化重组一支精干、精良的公益性地质找矿队伍，承担中央和全省地方公益性地质调查工作，并参与商业地质工作竞争，队伍规模控制在1000人以内；（2）考虑到地勘四局经多年来的内部改革，已各具优势、自成体系，实施企业化、公司制改革分流时，依托原有基础和实业组建优势产业集团。（3）依托重组后的人员、资产和原办企业，组建新的集团公司：一是对能承担商业性地质勘查工作和相关劳务、从事矿业开发的组建一批勘查或矿业公司；二是依托现有工勘施工公司，凭借相关的资质，组建一批勘查施工或路桥公司；三是按产业关联、专业优势，组建一批加工、实业等企业或公司。（4）对现有需重组的职工，依托重组后的资产和企业，比照省人民政府关于推进国有企业改革的政策措施，出台相对优惠的政策，转换职工劳动关系，将其所应得的补偿金直接转作占有企业股份，引导支持所在企业发展为股份制企业集团。（5）对目前已下岗人员且不能实行重组的，或由重组后的地勘局统一管理，负责其基本生活保障，并通过相关劳动技能培训，进行再就业；或者直接进入社会低保体系，由劳动和社会保障部门进行管理，相关费用从地勘费中切出。

（二）建立完善地勘投入产出机制加强公益性地质工作，降低商业性地质勘查投资风险；通过加大各级财政投入和广泛吸纳社会资金，增加地质勘查有效投入，实现资源储量的探明量与消耗量平衡，增强我省矿产资源保障能力。根据湖南省地质勘查规划，“十一五”期间我省需国家投资地勘资金7.51亿元，其中中央财政2亿元，省级财政5.51亿元，即平均每年不低于1.1亿元。省级财政投入主要从财政预算内拨款、探矿权采矿权价款和国家开发银行贷款中解决。一是要建立国家投资形成的矿产地以市场竞争方式出让探矿权采矿权制度。凡属国家投资（包括中央财政投资和地方各级财政投资）的地勘项目，项目结束后注销探矿权，选择有利时机投放市场，由国土资源部门会同财政部门代表国家以招标、拍卖、挂牌的方式公开出让探矿权或采矿权。各级财政获得的探矿权采矿权价款收入大部分用来进一步加大地质勘查投资。二是要建立收购储备矿产地制度。鼓励地勘单位和其他社会投资者寻找矿产资源，形成的矿产地由国家收购储备，然后再以竞争出让的方式有计划地投放市场。三是要建立地勘单位参与探矿权采矿权价款收益分配制度。地勘单位发现的找矿靶区、承担的国家地勘项目，在发现或探明有进一步勘查或开采价值的矿产地后，如国家出让探矿权、采矿权，则地勘单位参与探矿权采矿权价款收益分成，充分发挥地勘单位的积极性、主动性，鼓励地勘单位多找矿、找好矿，发展和壮大地勘经济。四是要积极调整地质事业费支出结构，加大地质事业费用于地质找矿和注入国家资本金的比重。

（三）妥善解决地勘队伍遗留问题一是切实解决“两项补贴”问题。“两项补贴”即我省1994年开始发放的每月60元的误餐费和1997年开始发放的每月150元的生活补贴费。“两项补贴”在我省行政事业单位已执行10来年，并已纳入行政事业单位统发范围。去年以来，由于“两项补贴”问题引发地勘职工多次群体性上访，引起了省领导的高度重视，给予一次性拨款和调增基数，使矛盾有所缓解，暂时稳定了群众情绪。而从根本上解决问题，需按人均每月210元进入预算。由于地勘单位财政保障度较低，其经营收入一时也难以有较大的发展，靠自身不可能解决210元问题。考虑到年初已对地勘四局追加了基数1050万元，我们建议由省财政从今年开始分两年追加基数9514万元，彻底解决困扰地勘四局的210元历史遗留问题。提高地勘单位财政拨款基数，也有利于地勘四局推行改革。二是逐步消化解决地勘职工住房补贴问题。按照国办发[2003]76号文件，根据省、市两级房改部门测算审核，四个地勘局房改需支付住房补贴总计达4.06亿元，盘子过大，靠省财政一次性集中解决难以承受，我们建议，省政府及省直各部门向国务院及中央各部委积极反映地勘四局的住房一次性补贴问题，争取中央能够予以解决。如地勘队伍改革顺利实施，不论中央是否解决此问题，地勘队伍都按省直事业、企业住房改革政策享受同等待遇，分三年消化到位。

（四）切实加强对地勘工作的领导。推进地勘改革涉及方方面面，必须坚持既要积极又要稳妥的方针，切实加强领导。建议成立由省领导挂帅，人事、组织、编委及相关业务主管部门参加的省地质勘查队伍管理体制改革领导小组，尽快研究地勘队伍人事制度改革的政策措施，积极探索地勘单位企业化改革的有效途径与具体措施，形成合力，出台一个指导性意见，对地勘单位融入地方经济发展给予必要的政策支持，帮助地勘队伍解决职工工资待遇、养老保险、医疗费欠帐、住房补贴、基地搬迁、历史债务等一系列的遗留问题。各相关部门要履行职能，大力支持，加强协作，共同促进我省地勘改革工作顺利进行。