对粮食流通监管的调研分析

[当前国资监管工作调研报告]存量国有资产的监管和国有企事业单位的改制改革工作是当前国资监管工作的两大核心。存量国有资产的监管包括国有企业经营者的年薪考核、国有企业绩效评价的考核、国有资本金...+阅读

“国以民为本，民以食为天”，粮食是关系国计民生的第一生活必需品，粮食问题已经成为当前社会关注的热点、焦点问题。我市2002年成为全省首批6个进行购销市场化改革的试点市州之一，全面放开了粮油购销市场，鼓励多种所有制的经济实体进入粮油市场。在我市粮食市场放开、市场主体多元化的新形势下，如何对其监管，做到流通有序、保证质量、安全消

费是当前粮食行政管理部门面临的一项全新工作。《粮食流通管理条例》（（国务院第407号令，以下简称《条例》）和《**省〈粮食流通管理条例〉实施办法》（省政府第206号令，以下简称《实施办法》）的颁布实施，赋予了各级粮食行政管理部门对粮食流通进行监管的职责，同时为对粮食商品进行依法规范管理提供了法律依据。

一、加强粮食流通监管的必要性

近年来，我市粮食流通体制改革取得了新的重要进展，实现了粮食流通全面市场化这一体制性突破和创新，粮食流通工作的内容和方式也随之发生了重大转变。尤其是《条例》和《实施办法》的先后颁布实施，明确了各级粮食行政管理部门对粮食流通进行监管的职责和权利。各级粮食行政管理部门应该也必须义不容辞地承担起监管重任，以保障我市粮食流通领域规范有序、健康发展。

（一）加强粮食流通监管工作，是粮食购销市场改革的迫切需要。在计划经济时期，粮食作为重要战略物资，一直有国家统购统销，不允许其他经济组织染指，那时的粮食流通流域，是清一色的国字号。改革开放后直致上世纪九十年代，才出现经营规模非常小的个体粮油经营户，但在经营规模和经营环境方面仍远不及国有粮食企业。2002年，我市成为当时全省6个粮油购销市场化改革的市州之一（其他地区2004年放开）。按照“有利于粮食生产、有利于种粮农民增收、有利于粮食市场稳定、有利于国家粮食安全”的要求，积极稳妥地放开粮食市场和价格，充分尊重市场规律，发挥市场在配置资源中的基础性作用。放开后，各种所有制经济主体快速地不断涌入粮食流通市场，市场主体多元化格局已经形成。据调查统计，截止2007年6月底，在各县区工商行政管理局登记注册的各类粮食经营户（含粮油购销、加工、转化）已达574户，其中，国有和国有控股粮食企业19户，占3.3%，非国有粮食企业及工商个体户555户，占96.7%。数量如此庞大的经营主体，仅仅依靠行业自律是做不到有序规范的，在法律授权的范围内，粮食行政管理部门依法监管是保证其健康发展的一个重要保障。

（二）加强粮食流通监管工作，是粮食供求形势新变化后保障我市粮食安全的客观要求。我市目前已成为粮食纯销区，如何保障全市粮食安全始终是摆在各级党委政府和粮食部门面前的艰巨任务。近年来，我市粮食生产消费呈现出以下几个特点。一是粮食生产能力有限且呈下降趋势。2001年，我市粮食三大品种（稻谷、小麦、玉米）播种面积143.4万亩，产量55.6万吨；2006年，三大品种播面为112.7万亩，产量44.3万吨，分别下降21.4%、20.3%。从总量上看，2006年，我市粮食总产量为55万吨，按我市目前的人口计算，人平占有量为710斤，已经低于全国平均的人平占有730斤和我省的人平占有784斤水平。更为关键的是，从我市的现实情况看，农民种粮没有比较优势，而市场经济的特点是以经济手段调节社会产业的合理分工，农民根据比较效益不断调整自己的生产结构是天经地义的。随着我市茶叶、长毛兔、乳品、桑蚕、林竹、水果、中草药等种养殖业的产业化和规模化，粮食的播种面积还会进一步减少。此外，工业化、城镇化的发展都需要占用大量的土地，而土地是不可再生的资源，这些无疑都是影响我市粮食产量的基本要素。二是粮食消费量刚性增长。由于人增地减和酿造、饲料等工业转化用粮的快速增长，我市粮食消费量毫无疑问也会随之增长。根据调查测算，2006年我市仅口粮、饲料、种子用粮等粮食消费量就已达64万多吨。这还不包括近年来增长较快的酿造等工业用粮，供求矛盾十分突出。三是粮食库存下降，安全系数降低。截止2007年6月底，市政府可以调控的有效库存仅有28900吨，其中市储备24000吨，国有粮食商品库存4900吨，为多年来最低水平。我市非国有粮食企业由于经营规模较小，其仓容量、资金量等客观条件决定了只能是勤进快销，不可能储存太多粮食。目前纳入粮食行政管理部门统计范围的非国有粮食企业的库存量仅有1600余吨。而且从名山、汉源等地粮食部门抽样调查情况看，现在我市农户储粮情况也很不乐观。名山去年抽样调查了永兴、万古、百丈、红星、马岭、茅河、联江等7个乡（镇）24个社的360户农户，需要购买口粮的家庭126 户，占调查总户数的35%；100%的农户都要购买饲料用粮。汉源今年上半年抽样调查了大田、富春、九襄、清溪、双溪、富庄共6个乡（镇）12个社的40户农户，有9户占22.5%的家庭基本没有余粮，其余31户户均余粮也只有463.29公斤。据调查测算，我市目前的粮食安全系数已降到30%左右，应该引起各级党委政府的高度重视。

（三）加强粮食流通监管工作，是新农村建设和构建和谐社会的重要保障。粮食增产、农民增收是建设社会主义新农村的基本目标之一，“为耕者谋利”就是粮食部门保护种粮农民利益、构建和谐社会的职责

。依法加强对粮食最低收购价政策执行情况的监管，防止向售粮农民“打白条”现象的发生，对压级压价、不执行国家粮食质量标准行为的处罚，是粮食流通监管工作的重要职能，是服务“三农”的具体体现。

二、我市粮食流通监管存在的问题

（一）思想认识不到位，对粮食流通监管的认同度缺乏。粮食购销市场的全面放开后，粮食行政管理部门的角色转换没有及时跟上，一段时间粮食流通监管出现了真空，在社会上形成了“放开就是不管”的模糊认识。尤其是近几年来，随着中央对粮食生产的高度重视，出台了一系列扶持粮食生产的惠农政策，粮食生产实现了恢复性增产，不少人甚至是一些地方政府的领导干部都认为粮食短缺时代已经结束，不同程度存在“只要市场有供应，农民有口粮，有钱就能买到粮”等等一些片面的认识，对粮食流通、粮食市场的监管的重要性、必要性认识不足。其他一些经济类型的粮食经营户对粮食纳入依法监管的意识不强，对粮食行政管理部门的管理认同度不够，不习惯，甚至抵触。加之，粮食管理部门依法管粮工作在法律法规的规定、执法软硬件条件上存在明显不足，导致了我市粮食流通监管工作处于被动。

（二）粮食流通监管基础工作不扎实。主要体现在一是“三落实”（落实执法机构、执法人员、执法经费）进度不理想。对照《**省人民政府关于完善粮食流通体制改革政策措施的实施意见》（川府发[2006]26号）“各级人民政府根据管理全社会粮食流通、开展粮食行政执法和粮食流通统计工作的需要落实各级粮食行政管理部门的行政执法、监督检查、统计调查的职责，明确机构和人员，从2006年起将工作经费纳入本级财政预算”的要求，截止目前，全市市县（区）共九个粮食行政管理部门仅有三个经当地编办批准成立了粮食行政执法专门机构，执法经费更是无一得到解决，导致了粮食行政执法工作进展缓慢，效果不明显。二是建章立制工作薄弱。从调查情况看，粮食行政执法工作制度不健全、粮食行政执法责任制落实不到位等情况不同程度地存在。部分单位虽建立了粮食行政执法工作制度，但在实际工作中的操作性不强，从而影响到粮食行政执法工作的顺利开展。

（三）对粮食流通监管重要性认识不到位，对粮食行政执法工作重视不够。在调研过程中，我们感到一些粮食行政管理部门领导存在重粮食业务工作，轻粮食流通监管工作；重国有粮食企业检查，轻全社会粮食流通监督的倾向，没有把思想统一到依法行政、依法管粮的高度，未能及时转变观念、转变职能，还把工作重点放在对国有粮食企业业务的监管上，对其他经济成分粮食经营者的监管和服务意识还很淡薄，没有树立粮食大流通的观念。

（四）人员素质与执法要求不适应，执法能力有待提高。粮食行政管理部门多年来一直从事粮食购、销、调、存、加等流通环节的业务管理，虽然随着《粮食流通管理条例》的颁布实施，其职能已由单一对国有粮食企业的管理转为对全行业的管理，方式也由行政命令管理变为监管和服务。对于这一全新的课题，各级粮食行政管理部门人员都有一个重新学习、不断适应、逐不提高的过程。我市市县（区）九个行政管理部门共有人员156人（含工勤人员），35岁以下的13人，仅占8.3%；46岁以上的64人，占41%，近年来，粮食部门基本没有进过新人。从学历层次看，本科及以上的29人，占18.6%；中专及以下的66人，占42.3%。但大都是涉粮和经济管理专业，无人学法律及相关专业。执法人员只能参加一些省市举办的执法短期培训和平时自学，对相关法律知识很难做好融会贯通，对行政执法的相关规定了解不深，执法能力与粮食行政执法工作不相适应。这导致了执法人员在工作中怕出错，吃行政官司，不敢大胆进行监管。

三、对策措施

（一）提高依法管粮的思想认识是做好粮食流通监管工作的前提。加强粮食粮食监管，做好粮食行政执法工作是粮食购销市场化改革后国家赋予各级粮食行政管理部门的一项重要职责，粮食行政执法工作专业性较强，涉及面广，尤其是粮食质量安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，责任重大。我市各级粮食行政管理部门在新形势下，只有从思想上提高对依法管粮的认识，才能在行动上真正重视粮食流通监管工作。

（二）多角度、分层次加大宣传工作力度，营造良好执法环境是做好粮食流通监管工作的基础。创建良好执法环境是实现依法管粮的前提条件，宣传工作是第一道工序，要有针对性，要耐心细致，要善于充分利用媒体、宣传资料、送法下乡、集中培训等各种行之有效的形式，大力宣传《条例》）和《实施办法》。一方面要向所有粮食流通市场主体宣传相关涉粮政策和法律、法规，让他们明确自己的权利义务，提高其依法经营、依法履行其义务的自觉性；另一方面，各级粮食行政管理部门要重视做好对当地党委政府和相关部门的宣传工作，争取他们对粮食流通监管的理解和支持。总之，要通过深入广泛的宣传工作，使《条例》）和《实施办法》知晓面不断扩大，从而进一步优化粮食市场执法环境。

（三）加大“三落实”工作力度，健全执法体系是做好粮食流通监管工作的重点。要按照《实施办法》和《**省人民政府关于完善粮食流通体制改革政策措施的实施意见》的要求，进一步加强粮食流通监督检查体系建设，夯实工作基础，积极争取当地党委、政府和有关部门的支持。一是给予粮食行政执法授权，建立相应的专门执法机构；二是给予编制，配备执法人员，组织专业执法队伍；三是按规定将粮食行政执法经费纳入当地财政预算。使粮食行政管理部门有条件、有能力担负起粮食流通监管工作。

（四）抓好粮食执法培训工作，提高执法人员素质是做好粮食流通监管工作的关键。依法实施粮食流通监管，事关粮食流通秩序，事关粮食生产者、经营者和消费者的合法权益，这就要求有一支由素质较高的执法人员组成的执法队伍。因此，切实加强执法人员的培训，全面提升其业务素质和执法水平就成为做好粮食流通监管工作的关键之一。一是以讲求实效为出发点，培训应理论联系实际，既要重视《条例》等相关涉粮法规的学习，又要注重通过对典型具体案例的分析，提高参训人员的实际操作能力。二是积极鼓励粮食执法人员参加法律知识的学习培训，在学习时间上给予保证，在学习费用上给予适当补助。三是加强交流与联系。不仅在系统内经常开展执法交流活动，还可密切与担负粮食流通监管的其他执法部门的联系，学习执法经验与技巧，不断提高粮食执法人员的执法能力。

（五）加强部门配合，搞好联合执法是当前做好粮食流通监管工作的有效形式。按照《条例》）和《实施办法》规定，粮食流通监管和执法涉及多个职能部门，因此，粮食行政主管部门应严格按照法定的职责范围正确行使职权，并积极主动争取工商、质监、卫生、价格等有关职能部门支持，经常性地开展联合执法，形成齐抓共管的粮食流通监管格局，共同管理好粮食流通市场。这样，既可以锻炼粮食执法队伍，有能有效第保证执法效果，维护正常的粮食流通秩序，保一方粮食安全。