财政预算执行审计中发现的新问题及对策

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财政预算执行审计是审计机关的常规性工作，同时又是审计工作的重点，经过多年的发展，财政预算执行审计在发挥审计监督职能，促进财政改革和国民经济健康发展方面起到了积极作用。但随着我国财政体制改革的不断深入，部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购等制度的逐步规范与完善，财政预算审计如何着眼宏观，入手微观，在更大范围、更高

层次上发挥作用，是审计人员认真思考和探讨的问题。现就近几年在财政预算执行审计实践中常见的一些问题，从规范预算执行审计方面提出如下建议。

一、预算执行审计中常见的问题

（一）预算编制过粗，向人代会提交的是内行看不明，代表看不懂的预算支出方案。现行的财政预算大多是按部门、按条条编制的，较为笼统，不利于人大和有关部门了解预算及其执行情况，也为财政部门擅自调整预算，进行隐形分配提供了方便。如：某县200×年的财政一般预算收入为7500万元，预算支出年初预算数为15113万元，调整后的预算数为28208万元，年初批复的预算支出只是大类，而没有细化到部门、项目上。年底的决算数是预算数的二倍。由于预算过粗，科目调剂频繁、数额较大，往往使人代会批复预算和审查决算时无所适从，也造成审计人员对预算执行的科学性、完整性及合理程度难以判断和认定。

按照《预算法》的规定，财政部门应当自本级人民代表大会批准之日起30日内批复本级各部门预算和本级人大常委会依法批准上年决算20日内财政部门向本级各部门批复决算。审计中发现，某县财政局在实际执行中，批复预算超过了法定时间3个多月，三月份人大批准方案，七月份才下达，上年各部门财政决算没有向各部门进行批复。人大批准的收支预算方案只是形式，没有实际约束力，预算和执行是脱节。

（二）违规将行政事业单位组织的非税收入与单位支出挂钩，部门职能利益化。具体表现在：一是财政将收费中心作为调节预算收入的调节器，当年预算收入完成好，收费中心将收取的部分政府非税收入不纳入预算，在“应缴预算款”中挂账，以丰补歉，此问题在每年的审计中都有发生，如200×年审计中发现，在收费中心隐瞒的应缴未缴预算收入达738万元。二是将各项非税收入滞留在部门和单位，由于缺乏必要的监督和管理，造成非税收入被挪用。如在200×年的审计中发现，滞留在4个部门和单位的非税收入达514万元，其中某单位将收取的非税收入186万元挪作他用。三是预算内资金转入预算外，逃避监督。财政部门为了扩大自己的权力，增加支出的随意性，将部分应纳入预算的收入不纳入预算，而是转到预算外，作为机动指标，逃避预算的约束，由财政部门支配。审计发现，某县财政部门将230万元应纳入预算的收入转入预算外，在预算外暂存款中挂账，并且直接在暂存款中进行支出。四是非税收入与各单位的支出挂钩，部门职能利益化，倾向明显。财政部门年初确定收入完成基数时，确定一个返还比例，返还单位用于正常支出，这在客观上助长了部门乱收费乱罚款行为，促使了部门职能利益化、部门利益金钱化，造成恶性循环，破坏了加快发展、和谐发展的良好经济环境。某县一个40多人的单位当年上缴财政罚没收入1090万元，按80%的比例进行返还，财政部门当年以临时追加预算形式拨给该单位的资金达800多万元，出现了掌握行政权力大的部门多花钱，而一些没有执行权的部门公用经费非常紧张，有悖公共财政的公平性和均衡性。

（三）随意支出财政专项资金，超出自身能力违规举债。按照国家财经法规的规定和要求，除中央财政外，各级财政坚持以收定支、收支平衡、略有节余的原则，不得编列赤字，不得举借债务，但一些县、镇（乡）、和部门竞相举债，兴建所谓的“民心工程”。某县10个镇（乡）在2005年以前共举债1.2亿元，省审计厅在核实债务，制定措施逐步化解，在严禁新增债务的情况下，近三年来又新增债务4000余万元，其中有一个乡镇三年共计欠债780多万元。

（四）滞留、挤占和挪用专项资金。一是财政部门没有将专项资金及时按进度下拨到预算部门，自己开设专户，将专项资金从预算转入专户，使大量的专项资金滞留在专户中，如某县财政2004年基本建设资金专户年初余额756万元，本年从预算内转入8157万元，本年支出2993万元，年末尚有5920万元滞留在专户中。二是个别部门、单位和（镇）乡重复申报项目、虚列项目、扩大支出范围，想方设法套取财政专项资金，由单位自由支配，有的单位甚至将套取的专项资金不入单位财务账，在账外运行。三是财政部门为了平衡预算，大部分专项资金都开设了专户，专户数达30多个，而且年末都留有余额，开设专户过多过滥，增加了财政资金的风险。

（五）审计手段有限，处理纠正措施难以到位。审计机关只有审计权、调查权和处理处罚权，但很多问题由于受审计手段12全文查看的限制，无强硬的措施和手段来遏制被审计单位，被审计单位往往不积极配合，审计人员也只能讲政策、法规来做其思想工作争取被审计单位的配合，而无其他办法。在被审计单位不配合的情况下，显得束手无策。同时，对审计对象的内部控制机制由于受多种因素的制约，无法进行符合性测试，只能就账查账；承诺制度流于形式，被审计单位提供资料的完整性、真实性无法保

障。这些都使审计工作存在较大的风险。

由于连续的审计，被审计单位也开始采取应对审计人员的措施，对审计查出的问题，要么以各种理由加以搪塞，要么以上级部门的要求加以辩解，以地方利益作为挡箭牌，将自身行为说成是请示有关领导批准或政府默许同意，使有些问题难以核查和认定，处理更是无所适从。由于执法力度受到限制，缺少有力的监督手段，致使屡查屡犯现象较为普遍，审计查处和定性愈来愈困难，处理及纠正措施难以到位。

二、深化预算执行审计的对策思考

在现行的审计管理体制下，如何适应形势的变化，不断推进预算执行审计向纵深发展呢？我们认为应从以下方面着手：

（一）审计切入点前移，向预算编制延伸。

一是关注预算执行的科学性。审计财政部门是否认真执行了“零基预算、部门预算、综合预算”，审计工作应提前介入部门预算编制工作，在财政预算编制完成后，向人民代表大会提请之前，对报批的预算从科学性、合法性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查并出具意见。为人代会审查批准预算收支方案提供科学依据，从而使预算执行真正做到事前、事中、事后全过程监督，以有效约束预算过粗、待分解预算数过多，以及未预算到具体单位和项目的行为。

二是关注预算方案的合理性。审查预算单位编制部门预算的定员定额标准是否科学、合理和符合实际，所有预算支出是否严格按规定标准和列入相应科目预算，部门预算收入支出是否真实，并对资金跟踪问效，促进部门编制科学合理的预算，严格执行预算，加强管理，努力降低行政成本，提高工作效率。

三是关注预算收支方案的完整性。审查预算编制部门隐瞒下年收入、虚列当年支出，有无隐瞒上级补助收入，少列当年赤字以及编制赤字预算的行为，促使预算编制部门向人代会提交一个与当地经济发展相适应的收支方案。

（二）审计重点转换，向政策执行延伸。

一是注重对部门和单位“收支两条线”政策执行审计，遏制部门职能利益化的侧倾向。重点审查部门、单位的行政事业性收费、政府基金收入及其他非税收入是否严格按国家规定缴入财政专户，支出是否按计划统筹使用。

二是注重“税收优惠”政策执行情况的审计，促进科学发展观的落实。对税收返还中用于生产型与非生产型企业的比重进行分析，看是否真正有利于培植长远税源，有利于区域经济发展。

三是注重对各项税收政策执行的审计，防止打着招商引资的旗号，搞利益特别对新出台的税收政策予以关注，重点审查有无随意减免税收，以欠代减问题，法定减免税手续是否齐全，是否符合国家规定。

（三）审计职能深化，向效益审计延伸。预算执行审计要有所侧重，要抓住经济运行中热点、难点及关系国计民生的突出问题，重点对科技教育、社会保障、农业环保等专项财政资金的分配、管理和使用情况进行监督，确保专项资金的及时到位、专款专用，揭露挤占挪用、损失浪费等影响资金管理和使用效益等问题；同时要加强对政府采购的监督，通过对采购预算、招投标、实施采购及采购结果四环节进行审计，看其是否按法律法规的规定向社会竞价公开购买，真正做到公开、公正、规范、透明，并最终实现全部公共需求都按照公共财政的要求实行政府采购。

（四）审计内容创新，向审计精细化延伸。

1.审查财政各项改革的执行程度。多年来，为了进一步适应构建公共财政框架的要求，财政部陆续推出了各项财政改革措施，如部门预算、国库集中支付、收支两条线、乡财县管、会计委派等，均是从源头治理、规范财政收支行为的治本之策，但在实际执行中，由于利益问题，落实不够，执行不到位。在审计时应当强化宏观监督意识，树立“大财政”审计的思路，紧扣财政改革这个主题，及时纠正预算执行中违反财政法规的行为，促进财政部门依法理财。

2.审查政府债务情况，提出予警建议。当前，各地加快发展的意识很强，由于党政领导异地任职，长效机制观念淡薄，各级领导政绩意识突出，出现了一些县、镇（乡）超出自身能力举借债务发展的现象，审计部门在财政预算执行审计中就要如实披露，遏制前任给后任挖坑现象的发生。

3.要克服重一般预算收支，轻基金预算收支的现象。防止将一般预算收入用于基金预算支出，而把基金预算收入作为财政部门行使权力的“小金库”，促使财政部门科学理财，既要搞好对预算收入合法性、完整性的审计，又要突出对预算支出全过程合理性、合法性和效益性的审计。

4. 应突出对其他专项资金、基金（如环保资金、科技资金、农业资金、社保资金等）收支、运作全过程的审计，同时对财政投资效益情况，也应列为审计的重点。通过对上述不同层面和预算资金分配使用的不同环节的审计，拓宽预算执行审计的视角，系统地揭露预算执行中存在的普遍问题，找出重点领域、重点部位预算资金管理和使用中存在的漏洞和薄弱环节，进而揭示影响经济运行质量的重要症结，督促、规范财权和财政分配秩序，促进预算改革措施的落实，提高预算收支运行效果和经济运行质量，加快公共财政目标的实现。

（五）审计成果深化，向全方位监督延伸。一是要加强综合分析，注重发挥审计监督的建设性作用。预算执行审计是否深化，体现在执法力度上，不仅是查处违纪违规问题金额的多少，更重要的是能否通过查处违纪违规问题，从制度、体制、机制上找出存在的问题，引起政府、人大等有关权力机关高度重视，研究制度解决问题的办法和措施。对审计查出的问题，只有在依法追究的同时，通过综合分析，从促进预算体制改革和经济发展的角度，提出审计意见和建议，督促政府和有关部门制定和完善管理制度，堵塞漏洞，提高管理水平，才是预算执行审计深化的真正体现。二是坚持依法处理，体现审计的权威。严肃查处违纪违规问题，揭露重大经济犯罪是审计机关的第一要务，任何时候都要坚定不移，毫不动摇。对审计查出的违规违纪问题，尤其是那些数额大、情节严重、社会反响大的重大违规违纪问题和涉案线索，必须依法追究，使该处理的得到应有的处理，该移交的，毫不姑息地向司法机关和纪检监察部门移交，达到查处一例，震慑一片，切实体现预算执行审计的权威。三是全面推行审计结果公告制度，扩大审计的社会影响。充分利用审计成果，加快推进审计结果公开化制度，是深化预算执行审计的突出体现。按照审计署六号令的要求，通过公告、公示、通报等多种形式，按照一定的程序，对预算执行审计结果率先实行公告制度，使社会进一步关注和支持预算执行审计，从而推动预算执行审计工作的进一步深化。

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