关于加快推进政府职能转变的几点思考

[发挥审判职能促进城乡统筹]市第三次党代会确立了“加快建设城乡统筹发展直辖市、率先在西部全面建成小康社会”的目标任务，国务院批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，不仅为重庆实现这一发展目标...+阅读

所谓政府职能，是指政府为实现国家利益和满足社会发展的需要而负有的职责和所发挥的功能。政府职能具有共同性、差异性和阶段性的特征，它揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。经过多年的改革，从总体上看，我市的行政管理体制改革，特别是政府管理经济的体制发生了显著变化，

政府管理职能呈现出一些新的特点：直接从事和干预具体生产经营活动的现象大大削弱，经济调节、市场监管和综合协调的职能明显增强；单一追求高增长目标的现象得到一定程度的抑制，工作重心逐渐集中到统筹经济社会协调发展、人与自然和谐发展上来；服从于长官意志的行政内容的随意性和行政裁量的自由化得到限制，政府行为的法定化、规范化程度不断提高；以人为本的社会服务和管理职能不断丰富，政府的政策方针更多注重人的自由的全面发展。尽管我市的行政管理体制改革取得了可喜的成绩，但是，政府职能还没有从根本上得以转变，部门管理体制还不够配套，依法行政意识还没有真正落实到位。笔者认为，目前，政府职能转变存在的问题主要表现有：

一是干预经营，集权审批，市场基础性作用还没有得以充分发挥。 “管理就是审批”、“重权力轻责任”的观念一直在很多部门单位同志的头脑中根深蒂固，习惯于出现问题，就要求加大审批力度，增加审批事项，甚至越俎代疱，把本该由市场、企业和社会调节管理的事统统包揽过来。同时，还存在着审批事项法律依据不充分，审批条件、程序不公开，审批责任不明确，审批监督机制不健全，审批与收费挂钩等问题，这样不仅容易造成部门推诿、扯皮、办事效率低下，更直接影响到市场对资源配置的基础性作用，干扰企业自主经营，甚至成为腐败滋生的“温床”。

二是体制不顺，因权设事，“三乱”现象还不能得到全面禁止。按照现行的财税管理体制，社会公共事业的一部分投入采取税外加费的办法解决。长期以来，对这些行政事业性收费缺乏强有力的监控管理措施，这就使一些政府部门大权在握，为其利用公共权力谋取小集体或个人私利提供了方便。“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象屡禁不止。一些部门在利益的驱动下，总是不遗余力来争取审批收费权，存在着增设“门槛”，增加办事环节的现象，甚至造成多重管理、重复收费等问题，借加强管理之名，行收费牟利之实。

三是执法不严，侍权干预，行政执法制度机制还不够健全规范。根据市场经济的基本法则，行政管理的主要精力应放在维护社会公正、保障经济秩序、实行公平竞争上。行政管理和执法部门的主要职能是当好社会、市场赛场上的“裁判员”。现实情况是，由于市场经济转轨，法律法规还需要进一步健全完善，行政执法制度不够规范，监督约束机制不够有效。在这种情况下，由于利益的驱动，出现种种有悖市场经济规律的行为，如各种地方保护，限制资源流出、商品流入；政府部门借管理之名，插手企业事务，干预企业自主经营等现象。这些现象的出现，不同程度导致了严重的社会信任危机，影响社会投资和消费的积极性，最终结果是阻碍了市场经济的健康发展。

转变政府职能是一项复杂的系统工程，总的原则应该是有利于巩固社会主义制度，有利于发展社会主义市场经济，有利于发扬社会主义民主，充分调动广大人民群众的积极性。针对上述问题，要大力推进政府职能转变，保障经济社会更好、更快发展，笔者认为，要真正解决好以下几个问题。

首先，要充分认识新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式。多年来，政府职能转变集中于经济领域，改革的侧重点在于放开那些“不该管也管不好”的事务。所谓经济职能转变，其核心问题是确定政府在哪些方面有所作为，在哪些方面有所不为。时至今日，就政府该管什么不该管什么而言，我们的理念和认识已基本到位，深化职能转变必然触及那些不那么泾渭分明的领域。在这些领域，政府职能不再是“该管什么不该管什么”所能回答得了的，它与政府履行职责的具体方式密切相关，与政府在应该管理的领域中的角色定位密切相关。相应地，政府职能转变具有了深层次的内涵和新的表现形式。举例而言，各级政府都承担着经济职能，但不同层级政府在履职方式和手段方面有着很大的区别。换句话说，各级政府都“该管”经济，其分野主要在于怎样去管。“怎样管”和“该不该管”就这样紧密联系，共同决定着政府的职能定位。政府职能转变的侧重点不再是回答该不该管，而要深入到“如何去管”的问题。这一点不仅适合于经济领域，同样适合于政府的其它职能领域。

其次，要进一步认清政府职能转变的基本方向。笔者认为，未来改革的着力点主要在两个方面：第一，科学发展观对政府职能转变提出新的要求。科学发展观意味着经济增长方式的转变，包括扩大内需使消费成为未来经济增长的主引擎，摆脱以资源消耗和生态牺牲为代价的可持续陷阱，靠知识经济和自主创新推动经济增长改变非均衡发展模式，促进城乡、区域12全文查看的协调发展等等。经济增长方式的转变对政府经济职能及履职方式会产生重大影响，提出新的要求。第二，实施《十一五规划》对深化职能转变提出新的要求。《十一五规划》相关部分提出了深化改革的重点领域、任务目标和基本方向，这些都和政府的经济职能密切相关，是深化政府职能转变的未来着力点之一。具体来说，政府职能转变的基本方向应该包括以下几个方面：

1、

从无所不为的万能政府转变成有所必为的有限政府，把工作内容最终集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；

2、从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到保障人民群众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来；

3、从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变成为整个社会服务的全面政府，把工作基点落实到解放和发展生产力、实现经济、社会和人的全面发展上来；

4、从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。

第三，要准确把握职能转变与政府的角色定位。前面已提及，新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式，其侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”，而是深入到政府履行职责的具体方式，即政府在应该管理的领域中的角色定位问题：

1、政府在经济领域中的角色定位。《十一五规划》强调，实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境”。这意味着政府角色的进一步转换——从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。

2、政府在社会职能中的角色定位。强化政府的社会职能是新施政理念的重要组成部分。虽然政府的社会职能是一个庞杂的体系，但考虑到提出的时代背景，强化的着力点应在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面。如果说经济体制改革的核心是政府由“积极的经济主体”向“制度保障者”的角色归位，那么在社会职能领域，政府角色定位的核心应该有两条：一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡；二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡。

3、政府在公共服务中的角色定位。政府的社会职能和公共服务之间并没有明确的界限。如果说社会职能具有“倾斜性特征”，强化社会职能主要表现为对弱势群体和相对落后地区的救助、保护和扶持，公共服务则具有“普遍性特征”，强化公共服务意味着面向人民日益增长的需求，一视同仁地增加或完善基本的公共服务，如基础教育、医疗卫生、社会治安、良好生态环境等等。

就普遍性公共服务而言，政府角色定位的核心是“安排者”和“生产者”之间的区分和理性选择：一方面，承认公共服务是政府的份内职责；另一方面，又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产。按照新的角色定位，政府作为“安排者”决定哪些属于公共服务应该由政府来做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。至于多数公共服务的生产和提供，完全可以通过合同外包、政府补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。由于教育和公共卫生等领域目前出现的种种问题，公共服务市场化在我国正面临责难和质疑。笔者认为，推进公共服务的市场化没有错，所要反思的仅仅是市场化的内容及具体形式。市场化具有多样化的内涵和表现形式：既可以是“政府责任”的市场化——把本应是政府“份内职责”的公共服务推向市场；也可以是“提供机制”的市场化——在政府承担安排者责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。

第四，要科学界定政府在市场经济条件下应当承担的职能。

1、计划职能。政府的计划管理职能是宏观调控的重要手段。政府在市场经济体制下必须运用计划等宏观调控手段补充市场的缺陷与不足，确定总体经济发展目标和产业、产品结构的调整优化导向。

2、调控职能。政府应当把主要精力用于制定经济政策、运用经济杠杆、采用经济措施、运用法律手段、采用必要的行政手段和进行收入再分配等调控措施，将中长期发展规划和产业调整由政府化变为企业的自觉行动，不能靠行政命令。

3、服务职能。发展社会主义市场经济要靠经济主体强化内部管理，但也离不开政府有力的服务和支持。政府转变职能很重要的是增强服务职能，主要是要培育和完善市场体系；大力发展社会公共事业；建立健全社会保障体系；发挥行政协调功能；保护自然和生态环境。

4、监督职能。政府必须采取各项措施强调监督检查职能，制止违法经营和不正当竞争，确保经济建设健康运行。

5、稳定职能。政府要保一方平安，必须坚持严格执法，推进依法治国，确保市场经济健康、有序发展。

第五，要进一步深化职能转变的实施理念。我国正处在发展的关键时期，在利益分化、社会多元化和高度复杂化的背景下，深化职能转变需要实施方式的创新，包括先进的实施理念和有效的实施机制两个基本层面。笔者认为，深化职能转变过程中应该提倡和坚持以下理念或原则。

1、“协同政府”理念。协同政府的核心是“确保政策制定的高度协调和具有战略性”。高度协调即建立不同部门之间在决策过程中的制度化沟通和协商机制，克服公共决策的部门化，确保不同政策领域之间在政策上的高度一致性和整合性。决策的战略性则强调公共决策从长远出发，避免决策成为对目前现实压力的被动应付。协同政府还包括政府部门与外部主体之间的协同，首先是公民参与，其次是发挥外部专家的作用。

2、结果导向的责任政府理念。职能转变意味着政府部门的自我革命，其效果可想而知。实践中部门争夺审批权和重审批、轻监管的倾向可为见证。所谓“结果导向的责任政府”理念，就是政府的主管部门向结果负责，权力获取与权力行使的目标和结果密切挂钩。

3、“可持续性”理念。强化社会职能和公共服务是新时期政府职能转变的亮点和突出特征之一，同样存在可持续问题，而且比经济发展的可持续性更为重要，也更为复杂。

4、“管理精致化”原则。需要牢固树立一个观念：理念需要技术支撑，忽视制度、技术和机制的构建，再先进的理念也只能是空中楼阁。管理精致化侧重于技术层面和细节，目的是实现细致化、科学化和操作化，这应该体现在变革过程的每个环节，包括优先项选择、目标确立、方案设计、实施与评价等等。

优化发展环境、建设法治政府，主导权在政府，主动权在政府，关键环节在政府职能的转变。在市场经济的框架体系内，政府只有从直接微观管理转向间接宏观调控，从重审批重管理转到重执法服务上来，规范行政行为，提高行政效率，经济发展环境才能真正实现长治久安。笔者认为，要大力推进政府职能转变，加强法治政府建设要重点把握好以下几个关键环节：

一是强化制度建设，实现“三个协调”。要真正实现政府职能转变，就需要有完善的制度机制做保障，通过制度把政府的职能固化下来。因此，加强制度建设显得非常重要。要注重通过提高立法质量，完善配套制度机制，确保政府及其部门实现行使职权的法制化、规范化。同时，要通过强化立法，完善配套制度，努力做到“三个协调”，即：政府职能转变要与健全市场机制相协调。政府职能转变要把一些原由政府承担的职能交给市场，这种转变成败的关键在于市场能否有效地承担政府让渡的职能。所以在将企业推向市场，市场对企业起引导作用的条件下，加强政府对市场的管理，建立市场秩序，规范市场主体，健全市场组织，完善市场机制，不断提高市场的组织程度，是政府职能转变的关键环节。因此，转变政府职能与培育市场机制是相辅相成的，市场这只“看不见的手”还得要由政府这只“看得见的手”来创造和引导。只有形成了健全的市场机制，政府职能转变才可能真正到位。政府职能转变要与健全社会组织相协调。政府职能转变也使许多职能从政府转移到社会，如果没有相应的社会组织承担政府让渡的职能，必然导致大量社会事务无人管辖。因此，建立健全社会组织同样是实现政府职能转变的基本保障。政府不能对社会组织放任不管，要积极予以引导和管理，促使不断健全和完善，从而有效地分担传统体制的部分政府职能。政府职能转变要与建立现代企业制度相协调。政府职能转变的一项重要内容是给国有企业更多的自主权，让企业成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体。政府转变职能，不再直接干预企业的生产经营活动，并不意味着政府不再管理国有企业，而仅仅是管理方式的转变，从直接干预转向间接调控。因此，转变政府职能、改变计划体制下的政企关系，不仅仅是政府职能的转变，而且必须完善国有企业的自我管理体制，建立现代企业制度，真正实现企业搞活的目的。

二是理顺管理体制，改革行政审批。转变政府职能，其根本在于理顺管理体制，推动行政审批制度改革。近年来，我市在这方面进行了许多有益的尝试，也取得了可喜的效果，如开展了对相对集中行政审批研究探索、行政行政执法依据梳理和行政权力清理等工作，基本理顺了政府各部门的职能，取得了很好的社会效果。今后，还应该加大这方面的工作力度，最大限度地减少行政审批事项，对不符合市场经济发展要求，能通过市场机制调节的审批项目一律予以取消；对确要保留的审批事项予以精简、规范；对部门之间重复、多头交叉的审批予以归并。同时，要建立健全行政审批的监督约束机制，推进行政审批的政务公开和民主监督，真正理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，使政府部门从过去繁琐的事务性工作中解脱出来，集中精力搞好公共行政，加强公共服务，逐步建立与市场经济相适应的“廉洁高效、协调运转、行为规范”的行政管理体制。

三是严格依法行政，提高执法水平。法制是发展环境的基础。坚持依法行政，规范行政执法是政府的职责，执法不严、违法不究是政府的失职。因此，有必要加大行政执法责任制落实力度，加强行政执法机构和执法队伍建设，努力提高行政执法人员的业务素质和执法水平。要把依法行政与提高政府部门服务水平有机结合起来，保证必要的执法经费，坚决纠正各种形式的收支挂钩现象，以有法必依求效率，以执法必严保公正，以违法必究顺民心，以法制意识和执法水平论干部，确保规范执法行为，提高执法水平。

四是塑造诚信形象，提升政府公信力。从不同角度看，转变政府职能，实际就是转变政府形象，努力提升政府的公信力。具体操作中就是要提高工作效率，简化办事程序，提供优质服务，着力改善软环境；要增强为民意识，牢记党的宗旨，立足本职，尽心尽责，心系群众，扎扎实实帮助群众解决实际问题，实实在在为群众谋利益，坚持在服务经济、服务基层、服务群众中塑造政府新形象；要大兴学习研究之风，面对新时期出现的新情况、新问题，各级政府部门要不断改进工作方式方法，摆脱文山会海，挤出更多的时间，集中更多的精力，开展调查研究，深入基层、深入群众、深入实际，倾听群众的意见和要求，把各项决策建立在群众意见的基础上，真正代表人民群众的利益，树立起新时期政府部门的良好形象。作者：**市政府法制办公室主任杨洪坡

**市政府法制办公室主任科员王凤河

（获第三届“东北法治论坛”二等奖）12全文查看所谓政府职能，是指政府为实现国家利益和满足社会发展的需要而负有的职责和所发挥的功能。政府职能具有共同性、差异性和阶段性的特征，它揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。经过多年的改革，从总体上看，我市的行政管理体制改革，特别是政府管理经济的体制发生了显著变化，

其次，要进一步认清政府职能转变的基本方向。笔者认为，未来改革的着力点主要在两个方面：第一，科学发展观对政府职能转变提出新的要求。科学发展观意味着经济增长方式的转变，包括扩大内需使消费成为未来经济增长的主引擎，摆脱以资源消耗和生态牺牲为代价的可持续陷阱，靠知识经济和自主创新推动经济增长改变非均衡发展模式，促进城乡、区域[]的协调发展等等。经济增长方式的转变对政府经济职能及履职方式会产生重大影响，提出新的要求。第二，实施《十一五规划》对深化职能转变提出新的要求。《十一五规划》相关部分提出了深化改革的重点领域、任务目标和基本方向，这些都和政府的经济职能密切相关，是深化政府职能转变的未来着力点之一。具体来说，政府职能转变的基本方向应该包括以下几个方面：

1、

4、从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。