小议行政法制建设的不足及对策

[浅论乡镇依法行政的现状及对策]/-找文章到依法治国已经成为我们的基本国策，要实现依法治国，就要做到立法、执法、司法和守法四个方面齐头并进，缺一不可。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但...+阅读

小议行政法制建设的不足及对策

当前工商行政管理体制与严格依法行政、行政法治的建设与经济的发展还有不相适应的环节，从县级工商行政管理的法制工作来看，要进行行政法治建设，还有许多不足需要进一步地完善和改进。

一、现状与不足

从县级分局理论建设、监督体制以及内部环境３个方面来看，笔者认

为工商行政管理还存在着３个不适应：

(一)理论建设不适应

工商行政管理至今尚未形成一套完整、统

一、独立的理论体系。而从市场的执法看，工商行政管理部门肩负的监管市场、维护市场公平竞争环境、促进经济发展的任务越来越繁重，从市场主体的准入、退出到整个市场交易行为，从生产领域到消费领域，从经济领域到高科技的电子网络、电子商务领域，监管的范围、内容有了极大的扩展，大大超出了过去理论界对工商行政管理所界定的含义。由于理论建设跟不上形势的发展，工作方式往往带有很大的经验主义色彩。理论界、新闻界、舆论界也缺乏全面、系统地对工商行政管理进行有深度的研究和报道，理论研究明显滞后。

(二)监管体制不适应

一是干部管理体制不利于严格执法

从目前县级工商分局的实际情况看，除副局级以上干部由上级任命、调整外，其他干部仍然是本地化产生，这些干部及其亲属都处于“双重关系”。同时，基层分局及干部职工的党组织关系仍在地方各个乡镇办事处，相应的各项工作考评仍要参加。这些因素或多或少地影响着执法人员的执法行为、行政行为，行政干预、地方保护、情大于法的问题仍是经常发生，致使执法失去平衡。

二是部门职能、权限交叉

在外部，由于职能权限划分不清，各部门之间为了各自的利益，“有利争着管，无利往外推”。而且，由于职能权限划分不清，各部门立足的职能不同，对同样的违法行为，会适用不同的法律、法规；即使适用相同的法律、法规，也会做出不同的行政决定和处理结果。

在内部，经检、市场、企业、个体、商标广告等科所与基层工商所都具有执法办案权，形成多头执法的局面，处罚标准和处罚幅度不统一，造成执法、处罚畸轻畸重、重复处罚、协议执法等一系列与行政法治相背离的问题，极大地损害了工商执法的良好形象，削弱了执法权威。

三是“生命线”保障不足

(１)立法相对滞后。现行法律法规不完备甚至存在“盲区”，使执法人员在实际操作中有相当的难度。有法可依是行政法治的基本前提，完善的法律法规要明确具体，有可操作性，便于遵守执行，对违法行为的处罚要有力度。而当前工商机关执行的法律法规，既有计划经济向市场经济转轨期的法律法规，又有为适应社会主义市场经济而制定的法律法规，新旧法规中有的内容相互抵触，有的内容明显滞后，难以适应市场经济的客观需要。

(２)内部监控机制不够完善。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以后，各级工商行政管理机关为了严格依法行政，严格依程序办案，相继出台了《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》等一系列规章制度，突出法制监督的重要性。但实际执法办案中，一个案件从查到罚往往由一个单位办到底，法制机构的审核只是从依据、书面呈报的程序、事实材料上把关，而对执法过程中的显失公正以及结案后的各项工作就缺乏一定的监督机制。“一票否决制”、“错案追究制”等毕竟是属于事后监督，如何防止执法人员在执法活动中违反程序而导致错案还没有根本的、实质性的制约措施。

(３)执法手段软弱。一是部分法定行政措施缺乏法律保障手段，实施起来软弱无力。如先行登记保存、责令封存等措施，由于法律规定这些措施由当事人自己执行，而一旦当事人对行政机关做出的措施不予执行，行政机关采取的这些措施就形同虚设。同时，对违法行为人接受行政调查时，说谎话、作伪证、干扰行政执法机关正常活动的行为，由于目前法律对非诉讼阶段作伪证不追究伪证责任，行政执法机关对此也无可奈何。

二是案件执行没有保障。实行罚缴分离以后，工商部门由于没有强制执行权，当事人如不主动履行处罚决定，执行只有依靠法院来完成。在我国当前公民12全文查看和法人守法意识普遍不高，连法院判决都不愿自觉履行的状况下，工商部门的执行情况可想而知，处罚决定不能及时、有效地被实现甚至成为一纸空文，极大的削弱了行政执法的严肃性和权威性。

(三)自身建设不适应

１．县级分局机关机构过多，内部分工过细，上级机关凡有的业务就要求县级分局也成立相应的机构或专职人员，形成

了“分局大、和尚多”的现象。机关臃肿，人浮于事，基层工商所力量空虚，内勤人员与监督检查人员的比例不均衡，致使市场监管难以到位。

２．执法人员的约束机制不健全。一是执法人员素质低，管理形象差，有的甚至借执法之名，徇私枉法、以权谋私，“吃、拿、卡、要、报”的现象时有发生；二是缺乏严格的考核、激励制度。在工商行政执法中，特别是在执法办案上，缺乏一个完善、有效的考核与激励制度。执法人员办案与不办案、办案多少、大小对自身的利益影响不大，而且由于实行错案追究制和法制工作一票否决制，执法人员办案越多，承担错案追究风险的可能性也会越大。在这种只罚不奖的机制下，多数执法人员在一般情况下会力求稳妥，尽量少办案或不办案，加上“说情风”影响，个别执法人员便会以种种借口一推了之。三是培训学习流于形式。各级工商部门年年强调提高执法人员的整体素质，年年有学习培训计划，但学习效果不明显。尤其对一线执法人员，培训层次低，空洞说教多，内容单调，方法陈旧，只讲培训过程，不注重培训质量与效果，培训走过场，考核搞形式，执法人员的执法水平难以真正提高。

二、思路与对策

国务院对工商行政管理工作的加强，要求工商行政管理的法制工作必须走上一条新路以适应监管大市场的需要。要做到依法行政，建设行政法制应做到“五性、五化”，即：舆论的广泛性和自身化、执法的权威性和规范化、监督的社会性和公正化、管理的约束性和法制化、手段的有效性和现代化。

(一)加强工商行政管理的理论建设

工商行政管理理论体系已作为一门独立的科学存在，省、市工商局应充分发挥自身优势，利用媒介，探讨、发表关于工商行政管理理论建设的文章，大量宣传工商行政管理工作，使其更加系统化、理论化、规范化，以推进全民对工商行政管理的理解与认识。

(二)建立“小局大所”，适应执法需要

一是精简分局机构。县级分局应大量压缩人员充实到基层工商所，分局内部机构以指导、协调为主，总的原则应是“精简机关、调整分工、精干决策层、减少管理层、强化执行层”。

二是集中分局职能。可将分局划分４个部门，即：决策服务部门、政治工作部门、登记管理部门、监督检查部门。设立办公室，负责上下联系、调研、决策服务、管理事务、搞好服务；设立党委办公室，负责思想教育、人事管理、纪律监察、干部培训、干部福利等；设立登记管理办公室，负责各类企业登记、合同鉴证、商标核转、广告发布等；设立监督检查办公室，负责日常监督管理，政策法规宣传、案件查处、案件核审等。在每个部门中分为若干职能组，按其业务性质设置职能，各个部门、职组之间相互合作，这样既从内部避免了多头执法，又从机构上抑制部门过多、分工过细、互相扯皮的弊端。

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一、现状与不足从县级分局理论建设、监督体制以及内部环境３个方面来看，笔者认

为工商行政管理还存在着３个不适应：

(一)理论建设不适应工商行政管理至今尚未形成一套完整、统

(二)监管体制不适应一是干部管理体制不利于严格执法从目前县级工商分局的实际情况看，除副局级以上干部由上级任命、调整外，其他干部仍然是本地化产生，这些干部及其亲属都处于“双重关系”。同时，基层分局及干部职工的党组织关系仍在地方各个乡镇办事处，相应的各项工作考评仍要参加。这些因素或多或少地影响着执法人员的执法行为、行政行为，行政干预、地方保护、情大于法的问题仍是经常发生，致使执法失去平衡。二是部门职能、权限交叉在外部，由于职能权限划分不清，各部门之间为了各自的利益，“有利争着管，无利往外推”。而且，由于职能权限划分不清，各部门立足的职能不同，对同样的违法行为，会适用不同的法律、法规；即使适用相同的法律、法规，也会做出不同的行政决定和处理结果。在内部，经检、市场、企业、个体、商标广告等科所与基层工商所都具有执法办案权，形成多头执法的局面，处罚标准和处罚幅度不统一，造成执法、处罚畸轻畸重、重复处罚、协议执法等一系列与行政法治相背离的问题，极大地损害了工商执法的良好形象，削弱了执法权威。三是“生命线”保障不足 (１)立法相对滞后。现行法律法规不完备甚至存在“盲区”，使执法人员在实际操作中有相当的难度。有法可依是行政法治的基本前提，完善的法律法规要明确具体，有可操作性，便于遵守执行，对违法行为的处罚要有力度。而当前工商机关执行的法律法规，既有计划经济向市场经济转轨期的法律法规，又有为适应社会主义市场经济而制定的法律法规，新旧法规中有的内容相互抵触，有的内容明显滞后，难以适应市场经济的客观需要。

一些新法，如《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》，都存在着某些内容不完善、可操作性差的缺陷。如《反法》、《消法》对违法行为的处罚，罚款额度一般参照违法所得为标准。实际经济生活中，由于经济组织账目的不全或拒不提供，难以认定违法所得，或因违法行为人故意规避法律，仅承认极小的违法所得额，使一些违法情节十分恶劣、违法事实严重的行为得不到应有的重罚。而在查处商标侵权案件时，《商标法》把“明知”、“应知”作为认定销售侵权商品的决定条件，实际上是将行政处罚与刑事处罚相混淆，过高地抬升认定标准，违法行为人也往往以此为借口规避处罚。 (２)内部监控机制不够完善。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以后，各级工商行政管理机关为了严格依法行政，严格依程序办案，相继出台了《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》等一系列规章制度，突出法制监督的重要性。但实际执法办案中，一个案件从查到罚往往由一个单位办到底，法制机构的审核只是从依据、书面呈报的程序、事实材料上把关，而对执法过程中的显失公正以及结案后的各项工作就缺乏一定的监督机制。“一票否决制”、“错案追究制”等毕竟是属于事后监督，如何防止执法人员在执法活动中违反程序而导致错案还没有根本的、实质性的制约措施。 (３)执法手段软弱。一是部分法定行政措施缺乏法律保障手段，实施起来软弱无力。如先行登记保存、责令封存等措施，由于法律规定这些措施由当事人自己执行，而一旦当事人对行政机关做出的措施不予执行，行政机关采取的这些措施就形同虚设。同时，对违法行为人接受行政调查时，说谎话、作伪证、干扰行政执法机关正常活动的行为，由于目前法律对非诉讼阶段作伪证不追究伪证责任，行政执法机关对此也无可奈何。二是案件执行没有保障。实行罚缴分离以后，工商部门由于没有强制执行权，当事人如不主动履行处罚决定，执行只有依靠法院来完成。在我国当前公民[]和法人守法意识普遍不高，连法院判决都不愿自觉履行的状况下，工商部门的执行情况可想而知，处罚决定不能及时、有效地被实现甚至成为一纸空文，极大的削弱了行政执法的严肃性和权威性。

(三)自身建设不适应１．县级分局机关机构过多，内部分工过细，上级机关凡有的业务就要求县级分局也成立相应的机构或专职人员，形成

了“分局大、和尚多”的现象。机关臃肿，人浮于事，基层工商所力量空虚，内勤人员与监督检查人员的比例不均衡，致使市场监管难以到位。２．执法人员的约束机制不健全。一是执法人员素质低，管理形象差，有的甚至借执法之名，徇私枉法、以权谋私，“吃、拿、卡、要、报”的现象时有发生；二是缺乏严格的考核、激励制度。在工商行政执法中，特别是在执法办案上，缺乏一个完善、有效的考核与激励制度。执法人员办案与不办案、办案多少、大小对自身的利益影响不大，而且由于实行错案追究制和法制工作一票否决制，执法人员办案越多，承担错案追究风险的可能性也会越大。在这种只罚不奖的机制下，多数执法人员在一般情况下会力求稳妥，尽量少办案或不办案，加上“说情风”影响，个别执法人员便会以种种借口一推了之。三是培训学习流于形式。各级工商部门年年强调提高执法人员的整体素质，年年有学习培训计划，但学习效果不明显。尤其对一线执法人员，培训层次低，空洞说教多，内容单调，方法陈旧，只讲培训过程，不注重培训质量与效果，培训走过场，考核搞形式，执法人员的执法水平难以真正提高。

二、思路与对策国务院对工商行政管理工作的加强，要求工商行政管理的法制工作必须走上一条新路以适应监管大市场的需要。要做到依法行政，建设行政法制应做到“五性、五化”，即：舆论的广泛性和自身化、执法的权威性和规范化、监督的社会性和公正化、管理的约束性和法制化、手段的有效性和现代化。

(一)加强工商行政管理的理论建设工商行政管理理论体系已作为一门独立的科学存在，省、市工商局应充分发挥自身优势，利用媒介，探讨、发表关于工商行政管理理论建设的文章，大量宣传工商行政管理工作，使其更加系统化、理论化、规范化，以推进全民对工商行政管理的理解与认识。

(二)建立“小局大所”，适应执法需要一是精简分局机构。县级分局应大量压缩人员充实到基层工商所，分局内部机构以指导、协调为主，总的原则应是“精简机关、调整分工、精干决策层、减少管理层、强化执行层”。二是集中分局职能。可将分局划分４个部门，即：决策服务部门、政治工作部门、登记管理部门、监督检查部门。设立办公室，负责上下联系、调研、决策服务、管理事务、搞好服务；设立党委办公室，负责思想教育、人事管理、纪律监察、干部培训、干部福利等；设立登记管理办公室，负责各类企业登记、合同鉴证、商标核转、广告发布等；设立监督检查办公室，负责日常监督管理，政策法规宣传、案件查处、案件核审等。在每个部门中分为若干职能组，按其业务性质设置职能，各个部门、职组之间相互合作，这样既从内部避免了多头执法，又从机构上抑制部门过多、分工过细、互相扯皮的弊端。