北欧国家社会保障制度及对我国的启示

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一、北欧三国社会保障制度发展的沿革及经济基础北欧国家主要包括瑞典、芬兰、挪威、丹麦和冰岛等国，因这些国家同处于斯堪的纳维亚半岛地区，故通常被称为斯堪的纳维亚国家。由于自然环境、历史发展、民族文化等方面的原因，这些国家在当代经济、社会、政治制度以及社会保障制度方面表现出相当强的同一性，从而形成了所谓的斯堪的纳维亚模式。其中，斯堪的纳维亚模式的社会保障制度以高税费、高福利而著称于世，在西方国家社会中具有重要影响，是当今世界上社会保障制度几种主要类型之一。从工业化发展进程看，北欧国家晚于欧洲其他国家，真正的经济起飞是在第二次世界大战之后，尤其是北海油田大规模开发以后。从经济增长速度看，20世纪90年代中期以前，北欧国家少有年份在世界各国处于领先地位。1950～1973年是芬兰、瑞典和丹麦历史上经济增长较快的时期，3个国家的GDP年均增速分别为4.94%、3。73%和3.81%，而同期欧盟14国(缺少卢森堡的统计资料)的年均增长速度为4.83%。除芬兰略高外，瑞典和丹麦都低于欧盟14国平均水平1个百分点左右。在20世纪90年代初的经济萧条时期，芬兰和瑞典的经济遭受重创，在欧洲成员国中经济下滑幅度最大，曾出现了连续几年幅度较大的负增长。然而，自1994年经济恢复以来，三国经济出现了较快增长，近十年来年均增长率都在欧盟14国的平均增长水平之上。加之人口增长缓慢，少有战乱和自然灾害，人均经济增长水平提高较快。2003年按照当期汇率换算，3个国家人均GDP水平分别为2.64万美元、2.73万美元和3.54万美元，均排在世界各国人均水平的前10位，都可以称之为世界上最富有的国家之一。伴随着稳定的政治制度和渐进的经济发展历程，芬兰、瑞典和丹麦等北欧国家的社会福利制度走过了平稳发展、逐步完善的不同历史阶段。19世纪以前是社会福利发展的萌芽时期。较之欧洲其他国家，北欧国家的工业化起步较晚，在社会福利方面发展也较晚。18世纪末期以前，虽然已有类似于其他国家的教会济贫和有限社会救济，但尚没有政府的正式立法。19世纪以后政府开始在社会救济方面发挥作用，但更多的是着眼于人道，而不是作为一项社会经济政策。19世纪晚期到20世纪30年代是社会福利扩展的时期。19世纪80年代以后，北欧国家开始有了社会福利计划。到20世纪30年代，各国先后在工伤、疾病、养老、失业保险等诸多方面通过了立法。像芬兰的养老金法，瑞典的失业保险法，挪威的养老金保险法、失业保险法等都是在20世纪30年代通过的。应该说，20世纪30年代北欧国家初步确立了现代社会福利制度的基本架构。第二次世界大战后到20世纪70年代初是现代社会福利体制建成和完善时期。50年代主要是完善社会福利体制本身，一方面确立了公民权利、普遍性和统一性三个原则;另一方面增添大量新的社会福利项目。60年代主要是完善社会福利标准，包括提高保险金和补贴金的水平以及制定科学的分类标准等。20世纪70年代中期至今是社会福利体制的调整时期。主要是在新的社会经济形势下，对已经建立起来的社会福利项目进行调整和改革。其中包括进一步协调与统一诸多分散的福利项目。提高福利项目的作用和效率，寻求新的筹资方式等。调整的目标不是从根本上改变或否定整个体制，而在于适应新形势的发展，使已有的社会福利体制更为有效、稳固和完善。但是，历来以高福利、高税收著称，曾经北欧病缠身的北欧国家却在21世纪初始拔世界竞争力较量的头筹。2叩4年10月13日，芬兰再次被达沃斯世界经济论坛评选为世界上最有竞争力的经济体，这已经是芬兰连续三年获此殊荣。而同时，瑞典获得第三位、丹麦第五位、挪威第六位、冰岛第十位。换句话说，北欧五国都居于世界最具竞争力国家的前十位。

二、芬兰等北欧国家社会保障的主要制度和做法

(一)以维护全体公民的权益为根本原则。北欧国家的社会保障制度经历了几百年的继承与发展，保障体系覆盖范围和福利标准已经发生了很大变化，但以维护全体公民的利益为基本原则这个核心没有改变，至今仍体现在养老金、医疗保健等社会公共服务的各个方面。芬兰社会事务和健康部高级顾问Cadn Lindqvist-Vinanen女士介绍说，芬兰建立社会保障制度的宗旨，是建立起高水平的覆盖全体国民的社会保障体系。具体表现在三个方面：(1)维护全体国民的利益，每一个公民，包括国内原有居民和满足居住年限等有关规定要求的外来移民，都有权力享受相关的社会保障待遇。(2)保证公民平等，不依种族、阶级、阶层、性别的不同而区别对待，高收入者、低收入者以及无收入者均被融人同样的福利体系之中。(3)注重个人的权利，每一项资助或者服务，甚至是对家庭的帮助，也具体到每一个个人。不让一个人掉队是北欧国家社会保障工作的最通俗目标，在这个目标下，现有居民无论是否曾被雇佣，达到一定年龄均可领取养老金;每个家庭都能得到政府提供的育儿津贴，以减轻他们抚养孩子的负担;所有居民无论收入状况、社会地位及其他情况有何不同，均可得到尽可能好的医疗服务。近年来，为了避免高福利的社会保障滋生懒人和不劳而获者，提高社会整体效率，芬兰等北欧国家对社会福利制度建立的原则进行了改革，使其在保障公民基本生存权力和发展条件的同时，还要符合以下原则：(1)居民享受社会保障的程度是合理的和满足基本需要的;(2)这些社会保障措施在满足公民生存基本需要的同时，能够激发其劳动热情和创造性，并鼓励居民自助;(3)各级政府在提供社会保障方面的责任是明确的;(4)社会保障资金的筹集具有可承受的社会基础。在这样的基本原则之上，社会保障体系可以高效率地运转，在推动经济发展和保障公民权益方面发挥重要的作用。

(二)建立内涵丰富、覆盖广泛的社会保障体系。经过多年的实践和发展，芬兰等北欧国家已经建立起一整套比较完善的社会保障体系。这套社会保障体系覆盖范围广泛，包括教育资助、免费医疗、失业救济、老人照料、养老金支付、残疾人救助、单亲父母津贴、家庭和儿童保护等方方面面，十分细致周到，可以说在北欧国家的福利制度下，居民从摇篮到坟墓都会得到国家的关照，都由政府给予基本的保障。以芬兰为例，芬兰的社会保障体系分为三大部分：(1)预防性安全和健康政策;(2)社会和卫生服务;(3)社会保险。涉及到从人的出生、婴儿时期到老年的全过程，从预防疾病、事故，控制饮酒、抽烟开始，到实施基本免费医疗;从免费教育，到失业救济再到免费职业再培训;从儿童补助、单亲父母津贴到养老金支付和老人照料，等等。政府提供的社会保障是全方位的。瑞典的社会保障体系主要包括养老保险(年金制度)、失业保险、医疗保险、工伤保险、社会福利津贴和其他社会补贴，每一项下都包含很多具体内容，如社会福利包括老人福利、儿童福利、残疾人福利和教育福利等。丹麦的社会保障也基本具有以上特点，只是在具体的保障标准上与芬兰有所差别。

(三)保持占有国内生产总值的较高比例。据芬兰社会保障和健康部官员介绍，随着社会保障体系的逐步完善和涵盖范围的不断扩大，芬兰社会保障支出额在20世纪80年代曾有过较快增长，90年代中期到后期增长缓慢，但最近几年又呈现出快速增加的势头。按照2003年不变价换算，1980年支出总额约为150亿欧元，而到2003年支出总额接近380亿欧元，增长了近1.5倍。与此同时，社会保障支出占GDP的比例也在不断提高。1980年以来，芬兰的社会保障支出占GDP的比例一直保持在20%以上，90年代初高峰时期甚至超过30%。虽然近几年社会保障支出占GDP的比例有所下降。但总体上仍然保持上升趋势。芬兰社会保障和健康部的专家分析，预计到2025年，社会保障支出占GDP的比例将超过30%。其实，根据芬兰社会保障和健康部提供的资料，不仅北欧国家，欧盟成员国中经济发展比较好的国家社会保障支出占GDP的比例都很高。2002年这一比例最高的是瑞典，约为32.5%，其次是法国(30.6%)、德国(30.5%)、丹麦(30%)，芬兰为26.4%，而欧盟15国平均水平为27.5%。相比之下，欧盟东扩后新加入的国家这一比例要低很多(见表1)。

(四)政府、雇主和个人共同为社会保障买单。长期以来，北欧国家的社会保障所需资金筹措一直是采取多元渠道，即由政府、雇主、个人和保险市场共同负担。不同国家政府、雇主和被保险个人在社会保障财政来源中所占比例的不同，反映出他们在社会保障制度中所承担责任的差别。从表2中可以看出，北欧等国社会保障财政来源主要依靠中央和地方政府财政，这部分来源在社会保障资金中占40%以上，丹麦则超过60%。在瑞典和芬兰，雇主缴纳的社会保障费在社会保障资金来源中占第二位，而个人缴费和保险市场所承担的责任相对较少。这也是福利型社会保障制度的普遍特点，只不过北欧国家表现得更为明显。丹麦与瑞典、芬兰有所不同，保险所占比例相对较高，约为社会保障支出总额的20%，而雇主缴纳资金比重不到10%。然而，随着北欧国家社会保障制度的逐步发展和完善，政府、雇主和个人社会保障责任地位却在不断发生变化。20世界90年代苏联解体，对当时主要对苏联输出贸易的北欧国家打击很大，经济增长出现大幅度下滑，甚至出现了负增长。那几年雇主在社会保障方面的支出明显减少，而政府和社会保险的支出明显加大。近年来，北欧国家政府在实施公共服务方面出现了社会分担化趋势，即发挥更多的市场和社会力量参与公共服务。尽管政府仍然是社会保障制度的第一责任人，但其所承担的责任正在不断减少，尤其是中央政府财政支出减少较多。而作为社会保障制度第二责任者的雇主所承担的责任却在不断增加，个人和保险市场分担的责任也在加大。例如芬兰，1995年政府财政占社会保障财政来源的45.8%，2002年这一比例下降到42.4%;而雇主缴费比例则由37.7%上升到39.2%。2005年芬兰社会保障资金预算为418亿欧元，其中政府预算内支出只有148亿欧元，不到总预算金额的35%。

(五)明确划分中央与地方政府在社会保障管理中的职责。社会保障管理职责在各级政府间的划分，是社会保障管理体制的重要方面。北欧四国在社会保障管理中中央与地方职权的划分十分明确。丹麦政府分为中央、县和地方政府三级，有14个县，275个地方政府。县和地方政府是相对独立的，具有政治、法律上的管理权和自己的税基。中央政府负责制定政策、标准、计划、实施转移支付等宏观调控，地方政府承担社会保障管理的主要职责。中央政府承担着制定社会保障范围、标准和政策，制定和颁布社会保障法律，在全国范围内调节社会保障资金的责任。对社会保障事业的管理主要依靠两方面的手段履行职责，并对各县和地方政府的社会保障事业进行调控。一是通过统一的法律，全国都要遵守《社会救助法》，该法规定了社会保障的范围、内容和标准。各级政府都要按照法律的规定和承诺具体实施社会保障管理。实际情况表明县和地方政府都能较好地履行法律，并根据当地公众的需要，不断改进社会保障的服务水平。二是通过中央财政的转移支付制度。中央财政收入的20%用于转移支付，中央政府通过这种制度对地区间的社会保障财力进行调节，以达到社会福利均等化的目标。大多数社会保障职责是由最基层的地方政府承担，包括老年人的照顾和服务、婴儿家庭补贴、残疾人康复和照料、失业救济(没有缴纳社保费的失业人员)、生病津贴以及社会养老金分配等。县级政府负责地方政府不承担的一些特殊社保职责，包括对部分或全部丧失劳动力的家庭救助、拥有多子女家庭的补助等。由于社会保障是基层政府的职责，所以县和地方政府的公务员占政府公务员总数的75%。关于社会保障收入的来源，县和地方政府都有自己的税收。由于地区之间存在经济条件和发展差距，各地方的税率水平不同，最高税率和最低税率相差9个百分点。有些地方政府的收入通常不能弥补本身的支出，所以其收入的1/3左右来自中央和上级政府收入返还和补助。芬兰和瑞典也都是三级政府机构，中央政府、省(郡)级政府和城市政府。中央政府负责全国社会福利和社会服务方面的法规建设和发展规划，制定涉及社会公共安全、职业健康和预防性、应急性社会政策和措施，也有一部分中央财政资金用于平衡地区差别。省级政府负责国家福利和社会服务政策方针在本地区范围内落实的细则和补充，并提供医疗保健等具体服务。城市政府具体负责社会服务和措施的落实。各级政府都明确有各自的税收来源。无论是哪一级政府，在社会保障服务上的职责都是提供最基本的福利，满足低收人家庭的基本需要，如基本医疗、基本社会服务和基础教育等，更多的福利收入则由雇主和社会保险来承担。芬兰国家层面参与社会保障管理的部门很多，政府系列内以社会事务和健康部为主，还有财政部、劳工部、环境部、农业和森工部政府部门等。除政府部门之外，还有很多专门机构以及基金、协会等分别在社会保障的不同领域参与管理。如保险监督局、失业求助局、辐射和核安全局、国家医药管理局、社会保险协会、国家公共健康协会、芬兰职业健康协会、养老金管理中心、失业保险基金、芬兰劳动环境基金、国家福利健康研究发展中心、国家福利和健康产品管理机构等。社会事务和健康部下设保险、家庭和社会事务、健康、职业安全和健康、计划财务等部门，分别与不同的相关机构进行联系和协调。

(六)依法实施全民的社会保障。北欧国家在社会保障方面的法律体系非常健全，大到宪法、小到实施细则，各级政府通过有关立法，作为实施社会保障政策和措施的依据。宪法保障每一个公民的基本权益，而具体的法规明确每一种社会保障项目的目的、原则、标准和实施办法。无论是养老金还是医疗保健，都有一系列的法律条文，针对不同的保障对象，做出不同的具体规定。如在养老保险方面，芬兰1937年颁布了国家养老金法，1956年对国家养老金法进行了重新修订，1961年颁布了职工养老金法，1970年出台了个体从业人员养老金法、农场主养老金法，2005年又对职工养老金方案进行了改革。在医疗保健方面，芬兰1972年建立了基本卫生保健法，1989年制定了特殊医疗照料法，1990年出台了精神医疗保健法，1992年又对社会福利和卫生保健收费制定了专门的法规。每一项法律法规，内容都十分具体，不仅规定了公民享受社会保障的资格和权力，也规定了实施社会保障措施的政府的责任和义务。例如根据芬兰的基本卫生保健法，城市政府有如下责任：(1)对城市居民进行卫生保健事宜的指导和教育，包括孕妇和儿童的医疗保健和家庭医疗保健计划的指导;(2)为市民提供体检和医学观察设施;(3)为当地居民提供医疗处置、门诊治疗、住院治疗和家庭护理服务;(4)为学校、学生和职工提供医疗保健服务;(5)为有需要的市民提供精神医疗保健服务;(6)为有需要的病人提供救护车辆。就是在这样详尽明了的法律条文下，保证了整个社会保障制度的高效运转和顺利实施。

(七)确保养老金的足额征收和保值增值。芬兰职工养老金和失业金的收取有一部分是强制性的。一个理念依据是每一个有劳动能力的人都应该参加工作，赚取养老金，以保证退休以后的生活水平不降低。芬兰养老金的缴纳标准是平均工资的22%左右，其中4.5%由个人支付，其余大部分由雇主缴纳。养老金的发放是一个统一的标准，而不论你在工作时是政府部门的部长还是普通工人。过去的发放标准是职工平均工资的60%，由于工资是各种扣除之后的所得，现在改为平均总收入的60%。芬兰国家财政建立有国家养老金，主要是补助那些低收人家庭。享受的条件是年满16岁以后连续在国内居住40年，自从芬兰加入欧盟以后，在欧盟成员国内居住的时间也可以计算在内。每个享受国家养老金的人得到的补助金额不一样，根据个人收入的变化进行增加或减少，如果收入水平达到一定标准，就不再享受。瑞典在2001年对养老保险体系进行了改革，从原来完全由国家管理转变为国家管理和私人管理相结合，从现收现付制度转变为现收现付与基金积累制相结合。现在的养老保险体系由以下几个部分组成：(1)保证养老金，主要保障对象是收入很低或没有工资收人的人，资金来源于一般税收。(2)收入型养老金，缴费率为个人工资收入的16%，实行现收现付制度。(3)基金制养老金，缴费率为个人工资收入的2.5%，全部进入个人账户，实行完全积累制。个人有权决定养老金的投资渠道，可以全权委托给瑞典基金制养老金管理局进行投资，也可以自己投资到在瑞典注册的六百多个基金之中的5个基金。(4)职业养老金，是由雇主和雇员通过协商分别按雇员工资收入的一定比例的资金建立补充养老金账户，可以进行投资运作，在个人退休后领取，以提高生活水平。(5)私人养老金，是通过个人购买商业保险，为将来自己的退休生活进行自愿储蓄。其中第

一、

二、三部分是基本养老保险，第四部分是补充养老保险，都属于国家法定养老保险。北欧国家老龄化趋势在不断加快，因此在社会保障各项支出比例中，养老金所占比例增长最快。例如芬兰1980年养老金支出占GDP的比例约为2%左右，2000年提高到了9%，提高近7个百分点。据芬兰社会保障和健康部专家分析，未来养老金数量还将保持一定的增长速度。预计2010年养老金支出占GDP的比例将超过10%，2030年将超过15%，到2050年，养老金在社会保障支出中的比例将接近一半。老龄化问题给北欧各国的发展带来严峻的挑战，也给政府实施公费医疗、养老保险等福利制度增加了难度。为了解决这一问题，芬兰政府采取的措施之一是推迟退休年龄，从60岁推迟到65岁。芬兰养老金的投资运作是多样化的，可以交由保险公司，也可以企业自己设立养老基金，根据保险公司条例自己进行运作。企业的就业人数超过1000人，就可以自行成立养老基金，也可以几个企业主联合成立基金。芬兰的保险公司不多，主要是由银行进行养老金投资运作。养老金保险与其他保险完全分开，为了保证安全，法律还规定了养老金在证券、股票、贷款、投资等各种投资方向的百分比。所有保险公司对于养老金投资的固定回报率是一致的，但在分红上有区别，对于大公司可能会考虑历史上的各种因素，提高分红比例。近年来，养老保险的平均投资回报率为3.5%左右。瑞典基金制养老金管理局作为瑞典的养老金的主要投资管理机构，负责收入型养老金中结余部分(缓冲基金)的投资和基金制养老金中个人委托其管理的养老金的投资。其投资范围和投资比例没有任何限制，可以投资于全球市场，为其降低投资风险提高收益提供了有利条件。2001年底其投资组合为17%瑞典股票、65%全球股票、9%指数化政府债券、4%对冲基金、4%私营公司股票和1%现金。其中，40%资产为主动式投资，60%资产为被动式投资。养老金管理局直接管理20%的资产，主要集中在指数化债券和瑞典股票市场的主动式投资，其余80%的资产是委托给外部的投资管理人进行投资。

(八)健全有约束的失业金领取制度。芬兰失业金的来源渠道主要有两个：一是政府财政支付;二是工会等组织发放，工会等组织的资金来源是雇主和个人缴纳的失业基金。个人可以选择是否加入工会、是否缴纳失业基金，但是雇主一定要缴纳，这是法律规定。无论个人加入与否，工会对每一个人都有支付失业金的义务。失业金的发放标准为平均总收入水平的45%左右，对于低收人人群，领取失业金的数量可能达到工资收入的90%，而高收入者则低于50%。芬兰支持自主创业，对于自主创业的人每天补助23.4欧元，如果公司破产了，仍然可以加入工会领取失业金。为了避免养懒人，芬兰规定每个人一次失业天数为500天，在500天内领取失业金，超过500天则只享受劳动力市场援助，额度与给个人创业的补助差不多，即每天23.4欧元。这个劳动力市场援助是8年前建立的，有明确政策规定享受人的条件，但是没有规定享受年限，因此也带来了弊端，有的人连续领取了8年。现在已经有议员向议会提出，要求修改这项法律规定。目前的解决办法是要求每一个失业的人参加劳动培训，否则就会停止领取这项补助。丹麦也有类似的规定，要求失业人员在失业期间每个月写一份就业申请，表明你的技能、特长和希望就业的岗位。中央和省政府设有劳动力市场委员会，市政府设有就业指导办公室，免费为失业人员提供各种培训，帮助寻找工作。从这点可以看出，芬兰等北欧国家在完善的保障制度上还附有一套约束机制，懒人和不劳而获者不会长期得到照顾。同时，国民普遍受教育程度高，国民素质也相应得到提高，懒人和不劳而获与社会价值格格不入，会遭到社会鄙弃。所以只要有劳动能力，没有人甘愿长期依赖别人生活，靠社会养活，这也是多年来芬兰等北欧国家福利水平高而失业率不是很高的原因之一。从1990年开始，芬兰建立了失业缓冲基金，数额约为失业金的3%左右。由于每年的财政预算通过议会批准以后不能轻易改动，但如果当年经济形势不好，企业破产增加，失业人数就会上升，相应的财政税收也会受到影响，两方面的原因致使原有失业金预算很难实现或者不够用，这时候失业缓冲基金就可以发挥作用。

(九)财政资金以提供服务为主，社会保险以提供资金为主。与其他欧美国家不同，北欧国家被视为服务型国家，它们提供福利更多的并非现金转付，而是提供服务，典型的例子是那些日托幼儿园和养老院，以及地方政府组织的照顾老人或病人的场所。北欧国家的这些社会福利部门雇佣了大量的劳动力，这与任何欧美国家相比都是一个相当高的比例。因此，北欧国家在社会、医疗和教育等公共部门的雇佣率最高，这些部门中大约90%的雇员由政府雇佣，形成对比的是在其他欧洲国家这一数字为40%～80%。北欧国家也由此开辟出一些新的工作领域，创造出大量就业机会。例如芬兰，在社会保障部门工作的人数逐年增长，2001年达到24万人以上(见表3)。瑞典中央一级劳动力市场委员会有工作人员1400多人，各城市共有325个就业办公室，工作人员7000多人。与财政资金以提供服务形式为主不同，像养老金、失业金等福利项目，则以提供资金为主，也有时适当地提供一些服务。

三、北欧国家社会保障制度和做法对我国的启示北欧国家社会保障制度的实施有其特定的经济基础和社会基础。(1)社会保障制度是工业化和经济高度发展的产物。社会经济的发展不仅强化了劳动分工，也带来了更大的劳动风险，它削弱了以前由家庭和社区执行的保障功能，因而在客观上要求政府建立社会性的保障制度;经济的发达为高福利制度的建立提供了保证，只有在全社会积累起足够的物质财富，国家才有能力为全民福利的实施提供充足的财政支持。(2)福利制度是和社会基本结构相对应的。北欧社会是一个同质性较强的社会，农村和城市之间并没有特殊的差别，也不存在城乡之间的制度壁垒。只有在这种社会结构统一性的前提下，全民统一的社会福利政策才能建立起来并且得以顺畅地实施。(3)全面福利制度的实施必须具备坚实的民主基础，由于各种社会和历史的原因，北欧社会一直传承着一种民主的精神，其民族传统中所包含的许多原则，例如公众参与，公众选择、公众决定的原则，构成了现代民主，现代福利国家制度的重要内容，在这种广泛的民主精神的影响下，北欧四国的社会统治者为了赢得人民的支持，就必须对人民表现出一些仁爱，就必须关心人民的福利，这也是现代福利国家制度创立的社会根源。不同于北欧国家，目前我国经济社会发展的实际情况是生产力不甚发达，物质基础相对薄弱;在全社会范围内尚未完全实现工业化，城乡之间存在着明显的二元社会结构;人口众多，人均所占有的物质资源相对较少;社会的民主基础仍然比较薄弱。这些问题的存在给我国建立全民福利的社会保障制度带来了严重的制约，但是作为一个社会主义市场经济体制国家，为全体国民建立起良好社会保障体系和制度，是各级政府应尽的责任和义务。北欧国家在社会保障制度建立和实施中的一些做法，为我国现行社会保障深化改革提供了宝贵的启示。1.建立具有普遍性特征的社会保障体系。北欧国家社会保障制度遵循的是公民权利和普遍性原则，因为由政府税收资金提供的社会保障应是居民生存法定的基本保障，其受益对象应该是包括全体公民。然而，目前我国的社会保障基本上是对工薪收入者实行全面保险，对其他人实行社会救济，这是一种不完全的社会保障制度。特别是目前尚未纳入社会保障体系的，主要是包括农民和农民工在内的弱势群体。他们中的大多数人最需要社会保障，却又最难加入现存制度体系。这个矛盾不解决，就无从最大限度地保证社会公平，实现经济社会的协调和可持续发展。因此，尽快在我国建立起覆盖全体公民的社会保障体系，是贯彻以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。在已经基本建立起最低生活保障制度的城市，进一步完善社会保障制度，运用国家财政、民间和市场资源推进各项公共社会福利，发展优抚安置和各种补充保障事业，将社会保障制度覆盖到全体社会成员，包括所有进城务工人员。在农村，现阶段完善以社会救助为核心的社会保障体系，完善义务教育和非义务教育学生的资助制度，建立农村最低生活保障制度和多层次的医疗