如何完善农村土地管理制度

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党的十七届三中全会提出，实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。土地是农业最基本的生产资料，土地制度是农村的基本制度。我们一定要按照中央要求，坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度，着力健全严格规范的农村土地管理制度。

农村土地是推进农业现代化的一个最重要条件，在推进农业现代化过程中，要充分注意节约耕地尤其是节约良田。为进一步完善农村土地管理制度，党的十七届三中全会明确提出，要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。与此同时，全会进一步提出了土地管理的“两个最严格的制度”，即坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度。

坚持最严格的耕地保护制度 “民以食为天”，农业是最大的民生问题，关系到人类的生存与发展，关系到社会的和谐与稳定。我国人口多，农产品需求巨大，但人均土地较少，如果耕地面积再减少必然会危及国家的粮食安全乃至社会稳定。目前，我国一些县人均耕地已经低于0.8亩的国际警戒线，我们必须防止这种趋势继续扩大。非农用地盲目扩张使耕地减少，会给粮食安全和农业现代化造成很大负面影响，不利于农业农村可持续发展，必须采取有效措施切实解决。

与资金和劳动力不同，土地这一生产要素的工业化和城市化是单项的，非农地返农的成本很高。而且，由于报酬递减规律的作用，通过加大投入提高土地农业产出率有限；通过宜农耕地后备资源的开发来扩大耕地面积的潜力也不大。因此，要推进农业现代化，确保国家粮食安全，必须坚持最严格的耕地保护制度。坚持最严格的耕地保护制度，就要按照有关要求，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

要继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。要搞好农村土地确权、登记、颁证工作。要完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，应不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度党的十七届三中全会从城乡建设用地总规模、农村宅基地管理和改革征地制度等方面，提出了节约用地的具体要求，要求“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。

完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”我们一定要按照这些要求，把节约用地的工作抓紧、做好。实行最严格的节约用地制度和最严格的耕地保护制度是相互配套的。耕地是农业发展的基本条件，推进中国特色农业现代化，必须严格保护耕地。但仅有最严格的耕地保护制度是不够的。即使不增加耕地占用，也不能超越国家的宏观控制，计划外增加建设用地。

这两个制度配套进行双边约束，实际上对整个土地管理提出了一个非常严格的要求。目前在个别城市建设中，对农地占用仍存在不少问题，而且一些地方存在建设用地粗放利用，有的甚至是闲置浪费。在推进工业化、城镇化的过程中，必须彻底改变这种粗放型的用地方式。只有节约用地，才能保护耕地；反过来，只有保护耕地，才能“逼出”一个节约用地新局面。

为此，一要加大投入力度，深挖潜力，通过土地开发、土地整理、土地复垦、废旧厂矿整治、村庄改造、旧宅基地还田、利用闲置和闲散土地等途径，扩大耕地再造规模。二要集约用地。要科学规划，以集约节约利用土地为主线，推进布局集中、用地集约、产业集聚。要严格控制建设项目用地规模，尽可能地少占耕地尤其是良田。三要减少农田抛荒，推进农业土地适度规模经营，...