贯彻落实科学发展观全面推进机构编制工作

[法院践行科学发展观推进社会调解机制步伐]按照县委的统一部署，法院院长**带领院科学发展观领导小组成员，部分党员共12人组成调研组，就“深入开展学习实践科学发展观，构建社会大调解机制”，于4月8日—9日，分两组深入喀尔交...+阅读

贯彻落实科学发展观，全面推进机构编制工作，必须冲破传统束缚，破除陈旧观念，克服守旧做法，找准许制约瓶颈，破解工作难题，提升工作质量，努力实现思想观念上的转变，工作思路上的创新。

坚持以科学发展观为指导，准确把握新形势下机构编制工作的切入点

科学发展观是我们党关于经济社会发展的重大战略思想和指导方

针，构建和谐社会是我们党要为之奋斗的一个重要目标，要坚持用科学发展观统领社会主义和谐社会建设，不断开创改革开放和现代化建设的新局面。科学发展观具有重要的现实意义和深远的历史意义，是我们做好机构编制工作的根本指南。

1、用科学发展观指导机构编制工作，就是要用战略的眼光，善于从全局上思考和分析问题。全局指整体，局部则指自身。一般来说，局部利益是全局利益的基础。但在有些情况下，两者也会产生矛盾。例如，有些部门和单位从自身利益出发，要求增设机构、提高机构规格、增加人员编制，从本单位的角度来说，这样做确实解决了存在的困难和问题，对局部利益有利；但是放到全局的角度来看，可能就会有负作用。相反，有时对全局有利的事情，从个别部门和单位来说可能就会牺牲一些局部利益。机构编制管理，在国家行政管理中处于源头地位。实践证明，编办的工作具有全局性、综合性、政策性、复杂性、敏感性，关系到部门和地方的工作，影响到全局。因此，在局部与全局问题的把握上，一定要树立全局观念，时时处处以大局为重，坚持原则，妥善处理好全局利益与局部利益、宏观利益与微观利益的关系，决不能因为局部利益而牺牲全局利益。对工作全局有益的，应子支持；反之，虽局部可行而全局不可行的，则不予办理。

现代编制管理理论本身是非常注重全局与局部关系研究的，在机构设置和职能确定上，特别注重研究社会分化后机构职能的专门化问题。就是说，什么人、什么团体或什么机构，履行什么样的职能，泾渭分明，互不混淆。当然，按照系统论观点，任何一个细分的机构又都不是孤立存在的，它同外部其它系统之间有着千丝万缕的联系，而且机构内部各要素、各部门之间也是相互影响、相互作用、相互沟通的。因此，我们机构编制工作贯彻落实科学发展观，就是要以精简、统

一、效能为原则，以全局的合理有效、整体优化为目标，在机构设置、编制审批等事项中，充分做好纵向衡量和横向对比，定性与定量相结合，然后统筹确定，通过科学有效的局部分工，促进各种社会资源整体效能的发挥，促进经济社会全面协调发展。

2、用科学发展观指导机构编制工作，就是要用时代的眼光。

善于从历史发展的角度思考和分析问题。中央编办主任李铁林同志指出，“机构编制部门的时代定位，是进入新世纪站在政治体制改革与经济体制改革交汇点上，从全面建设小康社会的高度推进行政管理体制改革的重要部门。编办的历史使命，是在进一步完善社会主义市场经济体制的进程中，以转变职能和体制调整为重点，研究推进科学合理的政府机构设置、职能配置和运行机制，建立科学化、规范化、、法制化的机构编制管理制度。”按照这一要求，编办作为重要部门，要肩负起改革的综合协调和参谋咨询责任，始终把推进和深化改革作为编办工作的主线，通过推进和深化经济体制改革、政治体制改革和政治文明建设，为经济发展和社会进步作出贡献。

从辩证的角度说，就是要以发展的眼光，妥善处理好不同历史时期机构编制“静态”和“动态”的关系问题。事物的发展总是一个从不平衡到平衡，再从平衡到新的不平衡的“动态”过程。“静态”是相对的，“动态”是绝对的，机构编制管理也不例外。随着社会主义现代化建设的推进，我们面对的社会利益主体越来越分化，利益关系越来越复杂；随着改革开放的不断深入，市场在资源配置中的作用也越来越明显，这就迫切要求我们机构编制工作必须站在时代的高度，从历史发展的角度去思考和分析问题，在管理方式和管理内容上，不断研究新情况、解决新问题，与时俱进，勇于创新，使机构编制管理不断适应变化的新形势，跟上社会主义市场经济发展的步伐。

3、用科学发展观指导机构编制工作，就是要善于从事物的两面性去分析和处理问题。机构编制管理内容很多，其中包含了许多辩证关系。正确认识和把握这些辩证关系，对于进一步做好机构编制工作具有重要意义。要处理好“机构”、“编制”、“职能”三者的关系。实践告诉我们，机构、编制、职能三者之间是辩证、互动的关系。职能是客观需要的必然产物，机构则是人为的产物，其根本任务就是为了履行职能，因此机构的设立必须以职能为依据。‘但是，由于机构来自人为的设计，因而机构的设立就有可能超越职能的需要；一旦机构的设立超越了职能的客观需要，其职能又可能因机构的增长而扩大。本来社会并没有提出某种职能的需求，由于人为因素设立了一些机构并核定了编制，从而“事”也就产生了；而一旦这种人为的“事”产生以后，机构的存在又有了它合法的依据。如此互为因果，互相促进，又使职能与机构、编制不断扩大。现实中，一些机构和单位看起来每天忙得不可开交，但仔细考察却发现，所忙的并不是社会所非常需要的，有的甚至是阻碍经济社会发展的。当前，各级机构编制部门的一项重要职责，就是充分利用好机构、编制这两个手段，积极推进政府职能转变，提高政府效能。

要

处理好“宽”与“严”和“疏”与“堵”的关系。这实际上是量变与质变的关系。例如，通过机构编制统计信息，我们可以看到一个地区机构编制数量增减情况，但是，由于机构编制数量增减指标，并不是反映机构编制管理水平的唯一指标，机构编制长期保持不变，可能并不适应该地区社会经济发展需要。因此说，这个统计信息虽然比较准确地反映了该地区机构编制管理的情况，也能从一定程度上反映该地区机构编制管理的水平，但它不能反映该地区机构编制工作的全部。机构编制管理作为上层建筑的重要组成部分，必须要与经济基础相适应，一个地区机构编制管理水平的高低，归根结底是要看其与当地经济和社会发展相适应的程度。这就有一个机构编制管理过程中“宽”与“严”和“疏”与“堵”的关系处理问题。机构编制工作坚持以树立科学发展观为指导，就是要主动克服那种孤立的、静止的观点，着眼于长远需要，使机构编制的变化与经济和社会发展协调统一。

从构建社会主义和谐社会的要求出发，充分认识新的历史条件下进一步做好机构编制工作的重要性

改革开放以来，党和政府坚持以经济建设为中心，十分注意克服政府管理与体制中存在的束缚生产力发展的弊端，不断改革生产关系和上层建筑中与经济基础不相适应的部分，为生产力的持续发展拓展了广阔的道路。当前，我国改革和发展已经进入新的历史时期，建设和谐社会要求我们机构编制部门，在研究政府职能时，既要充分研究加快行政体制改革步伐，解放和发展生产力，又要充分研究健全和完善社会事务管理和公共服务职能，促进物质文明和精神文明相辅相成、协调发展。目前，我国已进入经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要变化，社会矛盾和社会问题日益突出。这一现实，给改革发展和建设和谐社会带来许多不稳定因素，同时也给政府加强社会管理和完善公共服务职能提出了严峻而迫切的课题。我国正处在从温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期，在这个发展与转型的特定时期，已经开始形成全社会公共需求快速增长的现实基础。但是，目前我们政府的公共服务职能还比较薄弱，主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给方面。我们党提出并正在着手解决的城市与农村之间、不同地区之间、经济发展与社会发展之间、人与自然之间以及国内发展与对外开放之间存在的不协调问题，既触及了我国经济发展中的突出矛盾，也触及了社会建设层面存在的不和谐之处。我们的机构改革和机构编制管理工作，必须主动适应建设和谐社会的新要求，通过组织机构设置、体制机制改革、职能编制配备，发展社会主义生产力，不断增强和谐社会建设的物质基础；发展社会主义民主政治，不断加强和谐社会建设的政治保障；发展社会主义先进文化，不断巩固和谐社会建设的精神支撑。

在我国社会发生深刻变革的历史进程中，能否建设一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是对我们党的执政能力的重大考验。党的执政地位和政权建设，是通过一定的组织形式和管理手段来实现的。机构编制工作，正是通过机构改革和机构编制管理这两个手段，科学、合理地确定党政群机关和事业单位的职能配置、机构设置、人员编制，并根据政治、经济社会发展变化等需要，适时地予以调整，不断完善党的领导和政权建设的组织形式和管理方式，进一步提高党的执政水平和政府管理能力，促进社会进步和经济发展。

紧密结合《通知》、《条例》和《暂行规定》的学习宣传和贯彻实施，切实加强依法管编工作

在机构编制管理工作中，过去我们一直延用邓小平同志说过的“编制就是法”。令人欣慰的是，今年一季度，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，国务院颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，中央编办与监察部联合印发了《机构编制监督检查工作暂行规定》等“三个文件”，这表明我们一直希望的“机构编制法”出台并付诸实施了。

党的十六大明确提出 “要依法治国，建设社会主义法制国家”。《通知》、《条例》、《暂行规定》的下发和颁布，是继1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》、2002年《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强机构编制管理工作的通知》颁布下发后，党中央、国务院出台的关于加强和完善机构编制管理的行政法规和专门性文件，充分体现了党中央、国务院和中央编委对加强和完善机构编制管理工作的高度重视和坚定决心，也标志着我国地方政府机构编制管理工作步入了法制化轨道。《通知》、《条例》和《暂行规定》内容丰富，涵盖了机构编制工作的各项重要内容，涉及机构编制管理的方方面面。是当前和今后一二个时期加强和完善机构编制管理的指导方针和重要依据。学习领会、贯彻落实文件精神，必须准确把握和深刻理解其加强管理、严格管理、规范管理和依法管理的主要内容和精神实质，要着眼于规范机构编制管理的基本秩序，在机构编制管理的原则、内容、权限、制度、程序、监督检查、责任追究等方面严格执行和遵循；着眼于为经济社会又好又快发展提供体制机制保障，提供机构编制服务；着眼于为深化行政管理体制改革创造条件，进一步加强和完善机构编制管理，进一步严格控制机构编制，进一步依法管理机构编制，使机构编制管理工作真正步入法制化管理的轨道，切实加强依法管编。

《通知》和《条例》对各级党委、政府包括机构编制部门的审批权限作了重申和明确。强调要严格执行机构编制审批程序和制度，凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级编委或党委、政府审批，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定；在制定规范性文件和起草领导讲话时，涉及机构编制事项的，必须征求机构编制部门意见。上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，配备或增加编制。确需增加和调整机构编制的，必须按规定权限由机构编制部门专项办理。地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级机构编制管理机关提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。

对事业单位机构编制管理，《通知》和《条例》提出了加强和规范管理的新要求，强化了省级机构编制部门对本地区各级事业单位机构编制的管理职责，加大了管理责任，要求各省(区、市)机构编制部门统一制定本省(区、市)事业单位机构编制管理办法。乡镇事业编制总量的调整，由县级机构编制部门报上一级机构编制部门审核，省级机构编制部门审批。中央机构编制部门对省(区、市)事业编制的总量和结构进行调控。同时强调，除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外，各地区各部门不得将行政职能转由事业单位承担，不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。严格控制事业编制的使用范围。并且重申，行政机构使用行政编制，事业单位使用事业编制，二者不得混用，这是机构编制管理的基本原则和要求。强调各地区各部门不得在中央批准的行政编制总额外自行确定用于党政机关的编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。《机构编制监督检查工作暂行规定》明确了机构编制监督检查的方式方法和程序，机构编制监督检查的依据、适用范围、内容及处理措施。对于推动机构编制监督检查工作的深入开展，’进一步严肃机构编制纪律，切实维护机构编制管理的法律效力，加强机构编制管理等都具有十分重要的意义。今后，我们要依法不断加大机构编制的监督检查力度，对违反《通知》和《条例》的做法，要会同监察部门坚决纠正，依法依纪处理，切实加强依法管编工作，切实维护机构编制纪律的严肃性和权威性。

转变观念，与时俱进，努力探索机构编制工作的新方法

当前，我国正处于重要的社会转型期，整个社会在政治、经济、文化、思想等各方面都发生着全面而深刻的变化。传统机构编制管理工作的内容、管理方式必将面临很大冲击。面对新情况、新问题，机构编制工作的路子该如何走?我们认为，可以归纳为“三个转变”，即从满足于完成单纯的业务审批，转变到重视前瞻性的政策研究上来从注重于具体的微观管理，转变到做好宏观统筹上来；从习惯于文件、会议布置任务，转变到深入调研、强化督促检查上来。

1、从满足于完成单纯的业务审批，转变到重视前瞻性的政策研究上来。长期以来，部分机构编制部门习惯于把自己封闭在单纯业务审批的圈子里，“就机构谈机构”、“就编制论编制”，视野不开阔，创新意识不强。在新的形势下，这样的工作思路已经不能适应形势发展的需要，必须予以转变，从事务型的业务审批中超脱出来，在更高层次上做好机构编制工作。比如，在对行政编制配备的问题上，应提前研究行政管理的“投入产出”，使所增编制的效益大于增编成本。既要反对3个人可以干好的事让5个人去干的人浮于事现象，也要反对至少5个人才能干好的事只安排3个人去干的作法。当减则减，该增就增。延安时期就有著名的精兵简政，建国后大的精简也搞过六次。应该说，每次精简都有其特定的原因和必要性，并取得了积极的成果。如缓解当时严重的财政紧张、促进体制的完善等。但也要看到，每次又都没能走出所谓“减而复增”的怪圈。很多人将其归咎于制度不严、控制不力等。当然，不排除有一定程度的这方面的原因，但是我们还应该看到本质的原因，就是在小农经济国家向工业化国家发展的过程中，社会生产和社会生活的内容、形式日益丰富，需要政府管理和提供服务的内容也越来越多。事情多了，需要的人自然会多。可以说，这是一个世界性的规律。此外，现在政府的功能已经发生并将继续发生重大变化。主要是，在继续履行管制功能的同时，社会服务功能日益加大。政府的科学决策、正确引导、基础建设，以及信息提供等各类具体社会服务，与其实际产生的社会效益和经济效益的“距离”在明显缩短，有的甚至能够直接产生可量化的经济效益。要想在更高层次上做好新时期的机构编制工作，就必须变被动为主动，由单纯的批机构、批编制、批职数，转变到政策研究、战略研究、前瞻性研究上来，通过有效地运用机构编制这个杠杆，提高政府人力资源配置的成本效益比。

2、从注重于具体的微观管理，转变到做好宏观统筹上来。机构编制管理从理论上来说，它的内涵丰富，外延广阔，并且应用性极强。然而，传统的机构编制工作并未重视这些作用的发挥，仅仅是按部就班地完成机构调研、审理审批、登记年检、编制统计等规定动作。随着形势的发展，机构编制管理应当全面拓展工作内容，不断增强服务意识，强化服务功能，既当管理者，又当服务者，努力为领导决策当好参谋，为部门充分发挥其职能作用做好宏观指导。比如，在党政机构改革中，我们不能仅仅满足于成立哪些党政机构，这些机构内设机构如何设定，以及核定多少人员编制和领导职数；还应该主动拓展工作内容，对各种机构的职能配置、运行规则、职位设定、承担的责任、绩效评估等相关评价体系，提出宏观性统筹意见。只有把这些工作研究透了、搞好了，才能从根本上做到科学定编，真正提高党政机关的工作质量和工作效率。对于这种拓展性的工作，除了其中的职能配置问题，机构编制部门在近年来才有所介入外，对其他许多方面，我们几乎从未涉及，因此也是我们机构编制部门今后努力的方向。

3、从习惯于文件、会议布置任务，转变到深入调研、强化督促检查上来。机构编制工作的主要任务就是管理机构形式和编制配备工作，而机构和编制本身又具有不断膨胀的天性。日前的机构编制管理主要体现在审核审批上，至于批复以后落实如何、运行如何，我们管的还很不够，研究的也很不够，很多方面是靠各单位的自觉性。近年来，随着对机构编制工作研究的深入，大家也都认识到，要想真正实现机构编制管理的规范化、科学化、法制化，仅仅着眼于审批管理是远远不够的，必须拉长管理平台，创新管理手段，建立审批与监管相结合的机构编制督查监管机制。缺少了督查这个环节，整个机构编制管理过程就不算完整，日常管理的效果就不会很好，机构编制工作也就失去了意义。

从本质上来说，督查工作本身就是机构编制管理的重要内容，督查工作做得怎样，成效如何，是衡量机构编制部门管理工作整体水平和工作作风的重要方面。当前的督查任务，除督促检查党和国家有关机构编制工作法律法规和方针、政策的执行情况外，还应该重点监督四个方面：一是职能运行的监督。我们机构编制工作要跟踪监督新定的职能是否转变到位、落实到位，是否出现缺位、错位、越位现象，发现问题及时纠正。二是机构设置的监督。行政机构设置有限额规定，内设机构设置有数量规定，同时，对行政机构和内设机构还都有规格上的要求、分级审批上的规定。但从实际情况来看，超限额或变相超限额设立机构、变相提高机构规格的情况还时有发生。三是编制配备的监督。行政机构使用行政编制，政法机关使用专项编制，事业单位使用事业编制，这是非常清楚的。虽然这些都有非常明确的规定，但在实际执行中却会有很大差别，因此必须进行跟踪监督。四是新进人员的监督。监督是否超编进人、是否按人员结构比例进人等，主要是对人员结构比例的监督。机构编制部门讲人员结构，主要是指岗位构成方式，而不指年龄结构、性别结构或文化结构。，行政机关人员结构大致有三个部分，即领导职数、一般公务员和工勤人员；事业单位人员结构也大致有三部分，即行政管理人员、专业技术人员和后勤服务人员。按照科学的结构合理配备这三种人员职数，有利于一个单位效率的发挥；相反，如果人员结构不合理，官多兵少，不但无人做事，而且决策难以集中，很难发挥预期的效率。据调查了解，有些部门或部门内设机构，由一两个“兵”来对应

五、六个“官”。近年来，我们在这方面虽然作了很大努力，在每次定编时都要明确岗位结构，但是，由于造成这个问题的原因是多方面的，纠正的力度还不够大，必须按法律法规要求坚持长期督促检查，确保实际配备人员时严格按规定操作。