如何完善农村最低生活保障制度

[浅谈农村最低生活保障制度]改革开放以来，我国经济持续快速发展，农村贫困人口大幅度减少，人民生活质量整体得到很大提高，但仍有部分农村居民因各种原因难以维持基本生活。因此，建立农村最低生活保障制度，对于...+阅读

如何完善农村最低生活保障制度

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2002年党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后，特别是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后，农村最低生活保障制度迅速在全国各地推广开来。 2007年中共中央1号文件（即《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）又明确提出，要在全国范围建立农村最低生活保障制度，并强调指出，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。从而给这项制度在全国的普及提供了强大推动力，到2007年底，全国31个省区市的所有涉农县（市、区）都出台了农村低保政策，普遍建立和实施了农村最低生活保障制度，农村享受低保人数已达3400多万，给广大农民群众特别是生活困难群众带来了实实在在的好处。

《决定》对农村最低生活保障问题高度重视，在论述加快健全农村社会保障体系问题时明确提出，要完善农村最低生活保障制度，并就如何完善这一制度提出了明确要求。主要有以下方面的内容：第一，要加大中央和省级财政补助力度。我国农村最低生活保障制度的建立是从沿海发达地区起步、逐步向中西部地区开展的。目前低保资金主要由地方财政负担，其中县级财政也负担一部分。从当前情况看，一个地区财政能力的强弱，决定着这个地区农村低保覆盖范围的大小、补助水平的高低。东部地区由于经济发展水平较高、财政实力较雄厚，因此所需低保资金一般没有问题，即使有的县（市）财力较弱，拿不出这笔钱来，省级财政可以提供资金帮助。但对不少中西部地区的县（市）来讲，由于历史和自然条件等多种原因，造成农村贫困面较大、贫困程度较深，需要低保救助的贫困人口数量较多，而地方财力非常有限（有的仅是吃饭财政，个别的甚至是赤字财政），要保持农村最低生活保障制度的长期有效运行，没有中央财政和省级财政的资金注入是根本不行的。

因此，要巩固完善农村最低生活保障制度，必须加大中央财政和省级财政的补助力度。第二，要做到应保尽保。农村最低生活保障制度是针对农村生活困难群众建立的，其出发点就是要把所有由于各种原因而不能保障基本生活的农村居民全都覆盖，使他们能够得到维持基本生活所需的费用。如果一个农村家庭的收入水平达不到维持基本生活的标准，就要采用补差的方法，对该家庭进行补助，以确保其能够维持基本生活。这就是做到应保尽保的基本含义，也是对各地所建立的农村最低生活保障制度的基本要求。各地在完善农村最低生活保障制度过程中，必须努力做到这一点。第三，要不断提高保障标准和补助水平。目前我国农村最低生活保障制度是按照广覆盖、保基本的原则建立的。

从各地的实践看，大多数地区都采用我国农村绝对贫困线作为农村最低生活保障标准。应该说这样的做法是符合农村最低生活保障制度基本属性的，因为我国农村绝对贫困线的设置就是以能否解决生活温饱为标准的。从各地实践的效果看，采用这样的标准，政策指向清晰，操作简便易行，群众反映良好。但是，随着各地经济发展水平的不断提高和财政实力的不断增强，必须不断提高当地农村最低生活的保障标准和补助水平，以便使更多的农村生活困难群众享受低保。这既是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的有效举措。特别是一些经济较发达地区，更应该根据当地经济发展水平和财政承受能力，确定较高的合适的农村最低生活保障标准，以确保当地生活较困难的农民群众能够较多地享受到经济社会发展成果。

国家为什么要建立社会最低保障制度

根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。因此在中国，这项制度也被称为“最低生活保障制度”这项制度具有以下3个特点： 1.获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任。在当今世界上，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。这种责任或义务通常用最低生活保障立法的方式加以确认，并且透明度极高地公诸于众；对于每一个公民来说，社会救助是他们应享的受法律保护的基本权利，这同样可以在我国宪法中找到依据，宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

” 2.社会救助或最低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，它在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线因而陷入生活困境时发生作用。因此，一般会有一套称为“家庭经济情况调查”的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况，这包括：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。能否得到社会救助的关键是申请者个人收入或家庭成员的人均收入是否低于政府事先确定了的最低生活保障线，有的国家或地区还要调查申请者的家庭财产和工薪之外的其他经济来源。家庭经济情况调查是公民的权利和国家与社会的义务这一对法律关系是否应该发生的必要前提。这种“选择性”原则是社会救助最为突出的特点，它能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人的身上。

从国际、国内的经验看，在经济、社会发生较大变动的时期尤为如此。因此，在社会保障理论界，社会救助也常常被称为“须经家庭经济调查的保障制度（Means-tested Programs）”。从具体操作的角度看，制定科学合理的最低生活标准是社会救助制度得以正常运转的前提条件。 3.社会救助或最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度。它既体现了人道主义精神，它不问致贫原因，只看受助者是否真是贫困；也没有别的什么资格限定。它是社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。同时，它的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求，以避免产生依赖心理乃至不劳而获的思想。

只要受助者的收入超过最低生活标准，救助行动即告一段落。同时，我们应该注意，社会救助制度“能上不能下”的“刚性”比较突出，所以，制定最低生活保障线要把握适度。根据上述社会救助制度（最低生活保障制度）的定义与特点，为了进一步完善这项制度，就现行制度框架而言，我们还必须作较大的政策调整。如前所述，建立最低生活保障制度这样的制度安排是针对已经陷入贫困窘境的城市居民的，是为了保障他们的生存权利以及最低标准的生活权利的。

如何进一步完善我国城镇最低生活保障

完善社会保障制度，保障群众基本生活适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。多渠道筹集社会保障基金，加强基金监管，保证社会保险基金保值增值。完善企业职工基本养老保险制度，强化保险基金统筹部分征缴，逐步做实个人账户，积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹。加快机关事业单位养老保险制度改革。逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，发展社会医疗救助。加快推进新型农村合作医疗。推进失业、工伤、生育保险制度建设。

加快建立适应农民工特点的社会保障制度。加强对困难群众的救助，完善城市低保、农村五保供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度。完善优抚安置政策。发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利。发扬人道主义精神，发展残疾人事业，保障残疾人合法权益。发展老龄事业，开展多种形式的老龄服务。发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识。发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用。拓宽资金筹集渠道，加快廉租住房建设，规范和加强经济适用房建设，逐步解决城镇低收入家庭住房困难。...